Budování národa 101

„nemyslím si, že by naše jednotky měly být použity k tomu, čemu se říká budování národa. Myslím, že naše jednotky by měly být použity k boji a vítězství ve válce.“

—George W. Bush, říjen 11, 2000

„setkáváme se zde během klíčové období v dějinách našeho národa, a civilizovaného světa. Část této historie byla napsána jinými; zbytek budeme psát my … Obnova Iráku bude vyžadovat trvalý závazek mnoha národů, včetně našich vlastních: zůstaneme v Iráku tak dlouho, jak bude nutné, a ne o den déle.“(kurzíva přidána)

—George W. Bush, 26. února 2003

transformace George W. Bushe z prezidentského kandidáta proti budování národa na Prezidenta zavázala k psaní historii celé neklidné části světa, je jedním z nejdramatičtějších ilustrací máme o tom, jak 11. září teroristické útoky změnila Americkou politiku. Za Bushova předsednictví převzaly Spojené státy odpovědnost za stabilitu a politický rozvoj dvou muslimských zemí-Afghánistánu a Iráku. Hodně teď jezdí na naše schopnost nejen vyhrát válku, ale také pomoci vytvořit self-udržení demokratické politické instituce a robustní tržně orientované ekonomiky, a to nejen v těchto dvou zemích, ale na celém Blízkém Východě.

faktem je, že hlavní hrozby pro nás a světový řád přicházejí dnes ze slabých, zhroucených nebo neúspěšných států. Slabé nebo chybějící vládní instituce v rozvojových zemích tvoří vlákno spojující terorismus, uprchlíky, AIDS a globální chudobu. Před 9/11 Spojené státy cítily, že mohou bezpečně ignorovat chaos na vzdáleném místě, jako je Afghánistán; průnik náboženského terorismu a zbraní hromadného ničení však znamenal, že dříve okrajové oblasti jsou nyní ústředním problémem.

Konzervativci nikdy schválen tzv. „humanitární intervence“ provedena v průběhu roku 1990, včetně těch, v Somálsku, na Haiti, v Bosně, Kosovu a Východním Timoru. Liberálové, pro jejich část, zůstávají nepřesvědčeni zdůvodněním Bushovy administrativy pro její invazi do Iráku. Ale ať už z důvodů lidských práv nebo bezpečnosti, Spojené Státy udělal hodně zasahovat v průběhu posledních patnácti let, a že byla přijata na zhruba jeden nový národ-stavební závazek každý rok od konce Studené Války. Byli jsme v popření o tom, ale jsme v tomto oboru na dlouhou trať. Měli bychom si na to zvyknout a naučit se, jak to udělat-protože téměř jistě bude příště.

Více Příběhy

Kritici budování národa poukázat na to, že zvenčí nemůže nikdy vybudovat národů, pokud to znamená, že vytváření nebo opravu všechny kulturní, sociální a historické vazby, které spojují lidi dohromady jako národ. To, co jsme opravdu mluvit o budování státu—to znamená, vytvoření nebo posílení takových vládních institucí jako armáda, policie, soudnictví, centrální banky, daně-sbírka agentur, v oblasti zdravotnictví a vzdělávání, a podobně.

tento proces má dvě velmi oddělené fáze, obě kritické. První zahrnuje stabilizaci země, nabídku humanitární pomoci a pomoci při katastrofách, obnovu infrastruktury a nastartování ekonomiky. Druhá fáze začíná po dosažení stability a spočívá ve vytvoření soběstačných politických a ekonomických institucí, které v konečném důsledku umožní kompetentní demokratické řízení a hospodářský růst.

první z těchto fází je dobře pochopena, a přestože je obtížná, leží v kompetenci Spojených států i širšího mezinárodního společenství. (Agentura Spojených Států pro Mezinárodní Rozvoj má velmi nahnutý při podpoře dlouhodobého ekonomického růstu, ale je vlastně docela dobrý v poskytování humanitární pomoci.) Druhá fáze, přechod k soběstačnému rozvoji, je mnohem náročnější a z dlouhodobého hlediska je ještě důležitější. Klíčové slovo je „soběstačný“: pokud vnější síly jsou schopni nechat za stabilní, legitimní, relativně nezkorumpovaná domácí státní instituce, nemají naději elegantní odchod.

jaké dlouhodobé ponaučení můžeme vyvodit z dosavadních amerických zkušeností při rekonstrukci Iráku? Bushova administrativa byla silně kritizována za neschopnost adekvátně plánovat poválečné období; ale musíme si uvědomit, že budování národa je ze své podstaty obtížné. Pokud se nečekaný problém vzniká, to nemusí nutně znamenat, že byl plánování selhání, protože není možné předvídat všechny možnosti.

Správa úředníci tvrdí, že udělali značné plánování, pro které nedostanou úvěr, protože to souvisí s události, které se nikdy nesetkaly. Před válkou se hodně diskutovalo o chemických a biologických zbraních a také o sabotážích a požárech na ropném poli. Ale Iráčané zřejmě neměli takové zbraně, a to především proto, že země byla obsazena tak rychle (výsledek válečný plán, který zdůraznil, lehkost a rychlost na čísla a redundance), ropná pole nebyla sabotáž. Před válkou asi 60 procent Iráckého obyvatelstva žila na potraviny darované Světový Potravinový Program OSN, a Správa pracoval tiše, že agentura, aby bylo zajištěno, že potraviny by proudit do celého Iráckého obyvatelstva během války. Rozsáhlé plány byly provedeny s cílem řešit závažné humanitární nebo uprchlické krize, jako je ta, která následovala po Válce v Zálivu roku 1991, ale nikdo se objevil.

za co tedy může být Správa spravedlivě odpovědná? Zdaleka nejdůležitějším dozorem byla neschopnost vypracovat pohotovostní plány proti možnosti, že by se Irácký stát téměř úplně zhroutil. Administrativa doufala, že dekapituje Baasistické vedení země a umožní novým vůdcům rychle převzít vládu. Místo toho došlo k vážnému zhroucení pořádku, jak se armáda rozplynula, policie přestala hlídat ulice a vládní ministerstva přestala fungovat. Důsledky této poruchy byly významné: fyzická infrastruktura vlády zmizela, protože ministerstva byla zbavena dveří, toalety, a elektroinstalace a poté zapálena; hledání zbraní hromadného ničení bylo ohroženo rabováním zbraní; a první dojem mnoha Iráčanů o jejich „osvobození“ byl zločinem a chaosem.

existovaly precedenty pro to, co se stalo v Iráku – nejzřetelněji následky americké intervence v Panamě v roce 1989, kdy dny rabování a nepořádku vedly ke škodám v hodnotě miliard dolarů. Mohla by se Bushova administrativa s lepší předvídavostí bránit možnosti rozsáhlého chaosu v Iráku?

možná. Jedním z důsledků rozhodnutí napadnout zemi s velmi malou silou—asi 150.000 silné—bylo to po hlavní bojové operace byly tam prostě není dost vojáků, aby se rozšířil po celé zemi. Zaplavení zóny silami by pomohlo. Bojové jednotky jsou však notoricky nepřipravené vypořádat se s civilními nepokoji a policejními funkcemi, a často to zhoršuje těžkopádným použitím síly. Spojené Státy neudržuje národní policie pro použití v takových situacích; jedinou možností by bylo, aby v následné mírové nebo policejní síly, jako jsou italské carabinieri, Kanadských mírových sil, nebo španělská Guardia Civil.

Ale předtím, než budeme předpokládat, že multilaterální přístup by měl zabránit rabování v Iráku, měli bychom si připomenout, že dřívější multilaterální mise, nasadit policejní síly na Haiti, Somálsko, Bosna, Kosovo, byly špatně organizované a málo lidí, a ve většině případů přišel příliš pozdě na to plnit své funkce, když byli nejvíce potřeba. Není pravděpodobné, že by pomalu se pohybující mezinárodní policejní síly udělaly velký rozdíl. Italové nakonec carabinieri poslali do Iráku, ale dorazili dlouho poté, co rabování ustoupilo.

zapojení Ameriky do budování národa za posledních patnáct let přineslo některé významné znalosti o organizaci úkolu, jak ukazuje nedávná studie společnosti RAND Corporation. Bushova administrativa však nedokázala z těchto institucionálních poznatků vyvodit. Jeho nejvážnější plánování chyby byly nastavit jeho poválečné-rekonstrukce organizaci na poslední chvíli, dotovat ji s nedostatečnou autoritou, a dát to pod celkovou kontrolu Pentagonu, který neměl schopnost dělat svou práci pořádně. Výsledkem byla organizace, která, místo na zem, běží po skončení hlavní bojové, zbytečně drahé týdny a měsíce budování své vlastní schopnosti.

Někdy v srpnu roku 2002 Prezident Bush podepsal výkonné nařízení, které dal ve vlaku konečné vojenské plánování války, a AMERICKÉ síly začaly nasazení do perského Zálivu ke konci roku. Ale ne až do 20. ledna loňského roku byl Jay Garner, generálporučík ve výslužbě, jmenován koordinovat nového Úřadu pro Rekonstrukci a Humanitární Pomoc. Měl méně než dva měsíce dohromady plánování úsilí různých AMERICKÝCH agentur před ORHA byla přemístěna do Kuvajtu, 17. Března, na začátku války. ORHA šel od zaměstnanců šesti a phoneless kanceláři v Pentagonu na konci ledna do organizace s pracovníky 700 jen o tři měsíce později—působivý výkon institucionální stvoření tím, že jakýkoli standard. Nicméně, od Ministerstva zahraničí, USAID, CIA a Army War College připravil rozsáhlé plány pro poválečné období, otázkou zůstává, proč se vláda nesnaží integrovat jejich doporučení do koordinovaný proces, jakmile válka plánování začalo (viz „Naslepo Do Bagdádu,“ v tomto čísle).

navíc došlo k vážnému problému autority. Garner, který vedl humanitární pomoc v Kurdistánu po válce v Perském zálivu, byl bývalý tříhvězdičkový generál, a proto nebyl schopen vydávat rozkazy čtyřhvězdičkovému veliteli CENTCOMU Tommymu Franksovi. Garner byl úspěšný v polovině Května Velvyslanec L. Paul Bremer, velmi senior zahraniční služba důstojník a protiteroristický expert, který nyní stojí v čele Koaliční správy, nástupce ORHA. Bremer byl ve Washingtonu mnohem viditelnější a známější—zasvěcenec, který mohl velet mnohem větší autoritě než Garner.

nešťastné vnímání veřejnosti je, že Garner byl nahrazen za to, že předsedal chaotické a nepřehledné rekonstrukci. Ve skutečnosti za těchto okolností odvedl úžasnou práci. To byl plán Bushovy Administrativy po celou dobu nahradit Garner s více odlišit a viditelné správce, tak proč nebyl Bremer, nebo někdo z jeho vzrůstu, na místě před začátkem války?

Administrativa tvrdí, že to nemohl začaly koordinovaný poválečné plánování na podzim roku 2002, protože bylo stále hledají schválení mezinárodní společenství za války. Tento argument je falešný: Prezident jasně naznačil, že by postupovat se souhlasem nebo bez souhlasu mezinárodního společenství, a ne čekat na Osn před nasazením vojenských sil do Zálivu—nasazení, jako Von Moltke železnice plány v červenci roku 1914, nemohl být snadno zvrátit. Ve skutečnosti bylo pozdní plánování a slabé velení zakořeněno v řadě meziagenturních bitev, které se konaly na podzim roku 2002.

první fáze budování národa—post-konfliktní rekonstrukce—je velmi obtížné realizovat, protože potřebné schopnosti jsou široce rozprostřeny mezi řadu vládních a civilních agentur. Dřívější cvičení na budování národa trpěla špatnou koordinací, a to jak v rámci vlády USA, tak v rámci širšího mezinárodního společenství. V Bosně, například, Daytonských Dohod dal vojenský orgán NATO, vzhledem k tomu, že občanská moc byla rozdělena mezi Úřad Vysokého Představitele Organizace pro Bezpečnost a Spolupráci v Evropě, organizace Spojených Národů Vysoký Komisař pro Uprchlíky, Světová Banka, Mezinárodní Měnový Fond a Mezinárodní Trestní Tribunál pro bývalou Jugoslávii. Některé funkce, včetně vytvoření mezinárodní policejní síly, propadly trhlinami. V rámci USA. vláda armáda se střetla s civilními agenturami kvůli své roli v nebojových misích, jako je demobilizace a policie.

zúčastnění američtí úředníci se během 90. let naučili několik důležitých lekcí, které Clintonova administrativa kodifikovala v prezidentské směrnici 56 v květnu 1997. PDD 56 vytvořila meziagenturní rámec pro koordinaci reakce USA na postkonfliktní mimořádné události a byla použita při rekonstrukci Kosova po zásahu NATO v roce 1999. Částečně díky lepším USA. koordinace, budování národa úsilí v Kosovu byl mnohem lépe organizován na mezinárodní úrovni, než v Bosně, s větší jednoty velení a výrazně tišší mezirezortní rozmíšky.

Na začátku Bushovy Administrativy, bylo vynaloženo úsilí nahradit PDD 56 s novou směrnici, která by Bílý Dům Národní Bezpečnostní Rady zaměstnanců na starosti koordinaci jakýkoli národ-stavební činnost. Podle všeho to byl rozumný nápad, ale prezident návrh nikdy nepodepsal, zřejmě kvůli přetrvávajícím námitkám Ministerstva obrany. Pak přišlo 11. září, afghánská válka a následné úsilí o rekonstrukci. Bushova administrativa stále neměla dohodnutý politický rámec pro budování národa a mnoho úředníků považovalo úsilí o obnovu v Afghánistánu za fiasko.

to bylo pozadí, proti kterému Pentagon krátce po přijetí rezoluce Rady Bezpečnosti OSN 1441 v listopadu 2002 předložil svou „velkou myšlenku“, že veškeré poválečné plánování by mělo být centralizováno pod jeho vlastní kontrolou. Zpoždění při jmenování koordinátora rekonstrukce bylo způsobeno velkým bojem, který z velkého nápadu vyplynul.

ministr obrany Donald Rumsfeld měl vážné důvody, proč si chtěl udržet kontrolu nad rekonstrukčním úsilím. Předchozí nation-building cvičení měli vždy dva řetězce velení, jeden zabývající se vojenskou bezpečnost a jiné—prostřednictvím místního velvyslance a Státní Oddělení—občanské záležitosti. V Rumsfeld se domnívá, že tento split orgánu vázána AMERICKÉ síly, protože civilní velení se nikdy nemohli shodnout na strategii odchodu a neustále vyzývá armádu, aby dělat věci, pro které nebyl připraven, jako je policejní práce. Tento problém byl podle Rumsfelda obzvláště akutní v Bosně, kde USA. síly byly rozmístěny ještě sedm let po podpisu Daytonských dohod, a to se objevilo v Afghánistánu poté, co Spojené státy vyhnaly Taliban.

mezitím Pentagon bojoval měsíce s ministerstvem zahraničí a zpravodajskou komunitou o roli Ahmeda Chalabiho a iráckého národního kongresu. Na extrémy byly ty v Pentagonu, kteří věřili, že demokratizace Iráku by mohla být přenesena zcela na Chalabi, a ty v zahraničí a zpravodajské komunity, který si myslel, že mu nevhodné pro jakékoli roli v poválečném Iráku.

koncem prosince 2002 zvítězil Rumsfeld, dokonalý byrokratický bojovník. Prezident Bush souhlasil s předáním kontroly Pentagonu, protože se mu líbila myšlenka jednotného velení. Ale tato strategie měla zřetelné nevýhody: Pentagon, který postrádal institucionální znalosti nebo schopnost dělat mnoho věcí, které je třeba udělat v rekonstrukci, neobrátil na správných místech. Ministerstvo Obrany nemá žádné zvláštní odborné znalosti v psaní ústavy nebo na výrobu atraktivních TV programů soutěžit s al-Jazeera a al-Arabiya o srdce a mysl Arabských diváků. Nemá dobré vztahy s mezinárodními nevládními organizacemi, které poskytují humanitární služby, ani nemá způsob koordinace činností s OSN a dalšími mnohostrannými institucemi.

Jakmile je jasné, že rekonstrukce Iráku bude daleko dražší a delší, než se očekávalo, tam byly okamžité volání v Kongresu pro mezinárodní pomoc. Ale i když by takovou pomoc uvítali američtí daňoví poplatníci, mezinárodní společenství není lépe koordinováno pro budování národa než americká vláda.

Za prvé, v mezinárodním společenství neexistuje ústřední orgán, který by vedl úsilí o budování národa. Stejně jako by ostatní země chtěly předat tuto odpovědnost Organizaci spojených národů, není to praktické řešení. OSN nemá odborné znalosti ani zdroje, lidské a jiné, aby autoritativně řídila programy budování národa. Pro ty záleží na sponzorech těžké váhy-jmenovitě na Spojených státech, Evropské unii a v menší míře na Japonsku.

navíc nikdo nevyřešil vážnější problém, jak realizovat druhou fázi budování národa-přechod k soběstačným domorodým institucím. Jako lidskoprávní expert Michael Ignatieff nezapomenutelně to dát, vzhledem k tomu, že mantra mezinárodního společenství je „budování kapacit,“ realita je často „kapacita sání-out,“ jak dobře-dotoval mezinárodní agentury, dodavatelé, Nevládní organizace přicházejí s jejich mobilní telefony, notebooky, a První Světové platy. V nedávném článku v Časopise Demokracie, Gerald Knaus a Felix Martin tvrdí, že Bosna sedm let po Daytonské Dohody má stát „Evropské Raj“, ve kterém Vysoká Představitelka působí jako místokrál předsedat koloniální závislost, která je bez buď demokracie, nebo samosprávy. Ani tam, ani v Kosovu není exit strategie evidentní, protože odchod mezinárodního společenství by opustil obě místa s neřešitelnými politickými problémy, které vedly k intervenci na prvním místě.

nic z toho neznamená, že by Spojené státy měly vyloučit mezinárodní společenství z budoucích cvičení budování národa. Multilateralismus znamená rozdíl mezi 70 miliardami dolarů, které zahraniční mocnosti přispěly na zaplacení války v Perském zálivu, a 13 miliardami dolarů, které tentokrát slíbily na rekonstrukci. Mezinárodní společenství může poskytnout policii sil, vodní inženýři, země-moje-odstranění odborníků, a jiné zdroje, že Spojené Státy často nemohou pole rychle. Co je potřeba, je stát. Úřad vlády spolupracovat s touto komunitou, s ohledem na dlouhé dodací lhůty, které jsou nevyhnutelné.

Bushovy Administrativy zkušenosti v Iráku není učit nové poznatky o budování národa, ale spíše posiluje některé staré, které byly zapomenuty. První je, že budování národa je obtížné, dlouhodobý podnik s vysokými náklady na pracovní sílu, životy, a zdroje. Místa, kde byla nejúspěšnější—Německo, Japonsko a Filipíny—jsou místa, kde americké síly zůstaly po generace. Neměli bychom se zapojit do začátku, pokud nejsme ochotni platit tyto vysoké náklady.

tím bylo řečeno, nyní jsme plně odhodlána v Afghánistánu a Iráku, a je pravděpodobné, že se na další budování národa závazky v budoucnu, jednoduše proto, že problém rozvrácených států, je ten, který nemůžeme ignorovat. Proto si musíme z našich nedávných zkušeností vyvodit určité ponaučení.

problémy, které Správa čelí v Iráku nebyly tolik výsledky konkrétní přešlapy jako předvídatelné vedlejší produkty Správy je špatně promyšlené institucionální struktury. Oprava této struktury by zahrnovala nejméně čtyři věci.

Za prvé, Spojené státy musí vytvořit ústřední orgán, podporovaný stálým personálem, který bude řídit probíhající a budoucí aktivity budování národa. Jednou z možností, doporučenou komisí pro postkonfliktní rekonstrukci Centra pro strategická a mezinárodní studia, je jmenovat ředitele rekonstrukce. Ředitel by mohl být umístěn na kterémkoli z mnoha míst ve vládě, ačkoli Bílý dům by byl nejlogičtější, vzhledem k citlivým meziagenturním vztahům. (Uznáním, že bylo chybou udělit Pentagonu prvenství nad rekonstrukcí Iráku, se zaměstnanci Bílého domu v říjnu 2003 přestěhovali, aby tuto autoritu převzali zpět.) Kancelář ředitele by sloužila jako fond institucionální paměti, abychom nemuseli neustále pobíhat a učit se, co už jsme věděli.

za druhé, tento koordinační úřad musí mít dostatečnou pravomoc, aby v případě krize dostal vládní bojující agentury pod kontrolu. To znamená, že civilní ekvivalent velitel CENTCOM by měl být jmenován postarat, poválečného civilního plánování, shodný s a na stejné úrovni vojenského plánování.

Zatřetí, každá stálá organizace věnovaná budování národa by měla udržovat vztahy s podobnými agenturami v jiných zemích. I když se mezinárodní společenství—díky úsilí v Somálsku, Bosně a Východním Timoru-zlepšilo v budování národa, i jemu chybí prostředky na uchování institucionální paměti a mohlo by využít americké pomoci.

a Konečně, úsilí o obnovu musí zůstat pod jasnou civilní kontrolou, jak se pohybuje z první fáze, stabilizaci regionu, do druhé fáze, vytvoření soběstačné instituce, které v konečném důsledku umožní Spojené Státy elegantní odchod. Rozhodnutí o tom, jak rychle předat autoritu místním aktérům, jaká by měla být posloupnost politické reformy a kdy a jak snížit úroveň pomoci a přítomnost v zemi, nelze ponechat na Ministerstvu obrany, které bude vždy zaujaté ve prospěch rychlého odchodu.

tato zaujatost bude mít zvláštní význam, jak bude pokračovat rekonstrukce Iráku. Donald Rumsfeld má kloubové strategie budování národa „lite“, zahrnující rychlý přechod do místního ovládání a tvrdou politiku, která se listy místní obyvatelé najít jejich vlastní cestu směrem k dobré vládě a demokracii. Jedná se o pochybný přístup, alespoň pokud se člověk stará o konečný výsledek. Nová irácká vláda bude administrativně slabá a její občané ji nebudou považovat za plně legitimní. To bude sužován korupce a špatného hospodaření, a rozpolcené vnitřními spory—svědky boje mezi Iráckou vládní Radou je Shia a non-Šíitských poslanců nad tím, jak k návrhu nové ústavy. Budování národa vyžaduje mnohem více, než výcvik policejní a vojenské síly, aby se z Spojené Státy: pokud se tyto síly jsou zakotveny v silné rámec politických stran, justice, civilní správy a právního státu, stanou se pouhými pěšci na vnitřní boj o moc. Budování národa „lite“ riskuje, že bude použito jako intelektuální ospravedlnění pro vystoupení, bez ohledu na nepořádek, který za sebou zanecháme.

stojí AMERICKÝ vládní úřad pro správu budování národa bude těžké prodat politicky, protože jsme stále ještě nesmířilo s myšlenkou, že jsme v budování podnikání na dlouhou trať. Mezinárodní vztahy však již nejsou jen hrou mezi velmocemi, ale hrou, ve které to, co se děje uvnitř menších zemí, může mít obrovský dopad na zbytek světa. Naše „říše“ může být přechodná, zakotvená v demokracii a lidských právech, ale naše zájmy diktují, abychom se naučili, jak lépe naučit ostatní lidi vládnout sami.