Nationenbildung 101

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“ Ich glaube nicht, dass unsere Truppen für das verwendet werden sollten, was man Nation-Building nennt. Ich denke, unsere Truppen sollten eingesetzt werden, um Krieg zu führen und zu gewinnen.“

-George W. Bush, Oktober 11, 2000

“ Wir treffen uns hier in einer entscheidenden Periode in der Geschichte unserer Nation und der zivilisierten Welt. Ein Teil dieser Geschichte wurde von anderen geschrieben; der Rest wird von uns geschrieben werden … Der Wiederaufbau des Irak erfordert ein nachhaltiges Engagement vieler Nationen, einschließlich unserer eigenen: Wir werden so lange wie nötig im Irak bleiben und nicht einen Tag länger.“ (kursivschrift hinzugefügt)

– George W. Bush, 26. Februar 2003

Die Verwandlung von George W. Bush von einem Präsidentschaftskandidaten, der gegen den Aufbau von Nationen war, in einen Präsidenten, der sich verpflichtet hat, die Geschichte eines ganzen unruhigen Teils der Welt zu schreiben, ist eines der dramatischsten Beispiele dafür, wie die Terroranschläge vom 11. September die amerikanische Politik verändert haben. Unter Bushs Präsidentschaft haben die Vereinigten Staaten die Verantwortung für die Stabilität und die politische Entwicklung zweier muslimischer Länder übernommen – Afghanistan und Irak. Vieles hängt jetzt von unserer Fähigkeit ab, nicht nur Kriege zu gewinnen, sondern auch zur Schaffung selbsttragender demokratischer politischer Institutionen und robuster marktorientierter Volkswirtschaften beizutragen, und zwar nicht nur in diesen beiden Ländern, sondern im gesamten Nahen Osten.

Tatsache ist, dass die Hauptbedrohungen für uns und die Weltordnung heute von schwachen, zusammengebrochenen oder gescheiterten Staaten ausgehen. Schwache oder fehlende Regierungsinstitutionen in Entwicklungsländern bilden den Faden zwischen Terrorismus, Flüchtlingen, AIDS und globaler Armut. Vor 9/11 hatten die Vereinigten Staaten das Gefühl, Chaos an einem fernen Ort wie Afghanistan ignorieren zu können; aber die Schnittmenge von religiösem Terrorismus und Massenvernichtungswaffen hat dazu geführt, dass ehemals periphere Gebiete jetzt von zentraler Bedeutung sind.

Die Konservativen haben die sogenannten „humanitären Interventionen“, die in den 1990er Jahren durchgeführt wurden, einschließlich derer in Somalia, Haiti, Bosnien, Kosovo und Osttimor, nie gebilligt. Die Liberalen ihrerseits sind von der Begründung der Bush-Regierung für ihre Invasion im Irak nicht überzeugt. Aber ob aus Gründen der Menschenrechte oder der Sicherheit, die Vereinigten Staaten haben in den letzten fünfzehn Jahren viel interveniert und seit dem Ende des Kalten Krieges alle zwei Jahre ungefähr eine neue Verpflichtung zum Aufbau von Nationen eingegangen. Wir haben es geleugnet, aber wir sind auf lange Sicht in diesem Geschäft. Wir sollten uns besser daran gewöhnen und lernen, wie es geht — denn es wird mit ziemlicher Sicherheit ein nächstes Mal geben.

Weitere Geschichten

Kritiker des Nation-Building weisen darauf hin, dass Außenstehende niemals Nationen aufbauen können, wenn dies bedeutet, alle kulturellen, sozialen und historischen Bindungen zu schaffen oder zu reparieren, die die Menschen als Nation zusammenhalten. Worüber wir wirklich sprechen, ist der Aufbau eines Staates — das heißt, die Schaffung oder Stärkung staatlicher Institutionen wie Armeen, Polizeikräfte, Justizbehörden, Zentralbanken, Steuereintreibungsbehörden, Gesundheits- und Bildungssysteme und dergleichen.

Dieser Prozess hat zwei sehr getrennte Phasen, die beide kritisch sind. Die erste besteht darin, das Land zu stabilisieren, humanitäre Hilfe und Katastrophenhilfe anzubieten, die Infrastruktur wieder aufzubauen und die Wirtschaft anzukurbeln. Die zweite Phase beginnt nach dem Erreichen der Stabilität und besteht in der Schaffung selbsttragender politischer und wirtschaftlicher Institutionen, die letztendlich eine kompetente demokratische Regierungsführung und wirtschaftliches Wachstum ermöglichen.

Die erste dieser Phasen ist gut verstanden, und obwohl sie schwierig ist, liegt sie in der Fähigkeit sowohl der Vereinigten Staaten als auch der breiteren internationalen Gemeinschaft. (Die Agentur der Vereinigten Staaten für internationale Entwicklung hat eine sehr fleckige Bilanz bei der Förderung des langfristigen Wirtschaftswachstums, ist aber tatsächlich ziemlich gut darin, humanitäre Hilfe zu leisten.) Die zweite Phase, der Übergang zur selbsttragenden Entwicklung, ist weitaus schwieriger und auf lange Sicht sogar noch wichtiger. Das Schlüsselwort lautet „selbsttragend“: Wenn äußere Mächte nicht in der Lage sind, stabile, legitime, relativ unkorrupte indigene staatliche Institutionen zurückzulassen, haben sie keine Hoffnung auf einen anmutigen Ausstieg.

Nicht antizipieren

Welche langfristigen Lehren können wir aus den bisherigen amerikanischen Erfahrungen beim Wiederaufbau des Irak ziehen? Die Bush-Regierung wurde heftig dafür kritisiert, dass sie es versäumt hat, für die Nachkriegszeit angemessen zu planen; Aber wir müssen uns daran erinnern, dass der Aufbau von Nationen von Natur aus schwierig ist. Wenn ein unerwartetes Problem auftritt, bedeutet das nicht unbedingt, dass es ein Planungsfehler war, weil es nicht möglich ist, alle Eventualitäten zu antizipieren.

Verwaltungsbeamte argumentieren, dass sie beträchtliche Planungen durchgeführt haben, für die sie keine Anerkennung erhalten, weil sie mit Eventualitäten zu tun hatten, die nie aufgetreten sind. Chemische und biologische Waffen, aber auch Ölfeldsabotage und Brände wurden vor dem Krieg viel diskutiert. Aber die Iraker hatten offensichtlich keine solchen Waffen; und vor allem, weil das Land so schnell besetzt war (das Ergebnis eines Kriegsplans, der Leichtigkeit und Geschwindigkeit über Zahl und Redundanz betonte), wurden die Ölfelder nicht sabotiert. Vor dem Krieg lebten etwa 60 Prozent der irakischen Bevölkerung von Lebensmitteln, die vom Welternährungsprogramm der Vereinten Nationen gespendet wurden, und die Regierung arbeitete still mit dieser Agentur zusammen, um sicherzustellen, dass während des Krieges Lebensmittel an die gesamte irakische Bevölkerung fließen. Umfangreiche Pläne wurden gemacht, um mit einer großen humanitären oder Flüchtlingskrise wie der nach dem Golfkrieg von 1991 fertig zu werden — aber keine tauchte auf.

Wofür kann dann die Verwaltung zu Recht zur Rechenschaft gezogen werden? Das mit Abstand wichtigste Versehen war das Versäumnis, Notfallpläne gegen die Möglichkeit eines fast vollständigen Zusammenbruchs des irakischen Staates zu entwickeln. Die Regierung hoffte, die baathistische Führung des Landes zu enthaupten und es neuen Führern zu ermöglichen, schnell die Macht zu übernehmen. Stattdessen kam es zu einem schweren Zusammenbruch der Ordnung, als die Armee abschmelzte, die Polizei aufhörte, auf den Straßen zu patrouillieren, und Regierungsministerien funktionierten nicht mehr. Die Folgen dieser Störung waren signifikant: die physische Infrastruktur der Regierung verschwand, als Ministerien von Türen, Toiletten und Kabeln befreit und dann in Brand gesteckt wurden; Die Suche nach Massenvernichtungswaffen wurde durch die Plünderung von Waffenstandorten beeinträchtigt; und der erste Eindruck vieler Iraker von ihrer „Befreiung“ war von Verbrechen und Chaos geprägt.

Es gab Präzedenzfälle für das, was im Irak geschah — am offensichtlichsten die Folgen der US-Intervention in Panama im Jahr 1989, als Tage der Plünderung und Unordnung zu Schäden in Milliardenhöhe führten. Hätte sich die Bush-Regierung mit besserer Voraussicht gegen die Möglichkeit eines großen Chaos im Irak absichern können?

Vielleicht. Eine Folge der Entscheidung, mit einer sehr kleinen Streitmacht — etwa 150.000 Mann — in das Land einzudringen, war, dass es nach großen Kampfhandlungen einfach nicht genug Soldaten gab, um sich im ganzen Land auszubreiten. Eine Überflutung der Zone mit Kräften hätte geholfen. Aber Kampftruppen sind notorisch unvorbereitet, um mit zivilen Unruhen und Polizeifunktionen umzugehen, und machen die Dinge oft durch den harten Einsatz von Gewalt noch schlimmer. Die Vereinigten Staaten unterhalten keine nationale Polizei für den Einsatz in solchen Situationen; Die einzige Möglichkeit wäre gewesen, nachfolgende Friedenssicherungs- oder Polizeikräfte wie italienische Carabinieri, kanadische Friedenssicherungskräfte oder die spanische Guardia Civil einzusetzen.

Aber bevor wir annehmen, dass ein multilateraler Ansatz Plünderungen im Irak verhindert hätte, sollten wir uns daran erinnern, dass frühere multilaterale Missionen, um Polizeikräfte in Haiti, Somalia, Bosnien und Kosovo einzusetzen, schlecht organisiert und unterbesetzt waren und in den meisten Fällen zu spät eintrafen, um ihre Funktionen zu erfüllen, als sie am dringendsten benötigt wurden. Es ist unwahrscheinlich, dass eine sich langsam bewegende internationale Polizei viel bewirkt hätte. Die Italiener schickten die Carabinieri schließlich in den Irak, aber sie kamen lange nachdem die Plünderungen abgeklungen waren.

Amerikas Engagement beim Aufbau von Nationen in den letzten fünfzehn Jahren hat einige bedeutende Erkenntnisse über die Organisation für diese Aufgabe erbracht, wie eine kürzlich von der RAND Corporation durchgeführte Studie zeigt. Aber die Bush-Regierung hat es versäumt, auf dieses institutionelle Wissen zurückzugreifen. Seine schwerwiegendsten Planungsfehler bestanden darin, seine Organisation für den Wiederaufbau nach dem Krieg in letzter Minute einzurichten, sie mit unzureichender Autorität auszustatten und sie unter die Gesamtkontrolle des Pentagons zu stellen, das nicht in der Lage war, die Arbeit richtig zu erledigen. Das Ergebnis war eine Organisation, die, anstatt nach dem Ende eines großen Kampfes sofort loszulegen, kostbare Wochen und Monate damit verschwendete, ihre eigenen Fähigkeiten aufzubauen.

Irgendwann im August 2002 unterzeichnete Präsident Bush die Exekutivverordnung, die die endgültige militärische Planung für den Krieg vorsah, und die US-Streitkräfte begannen gegen Ende des Jahres mit dem Einsatz am Persischen Golf. Aber erst im Januar 20 des letzten Jahres wurde Jay Garner, ein pensionierter Generalleutnant, ernannt, um das neue Amt für Wiederaufbau und humanitäre Hilfe zu koordinieren. Er hatte weniger als zwei Monate Zeit, um die Planungsbemühungen verschiedener US-Agenturen zusammenzubringen, bevor die ORHA am 17. März zu Beginn des Krieges nach Kuwait verlegt wurde. Die ORHA ging von sechs Mitarbeitern und einem telefonlosen Büro im Pentagon Ende Januar zu einer Organisation mit 700 Mitarbeitern nur drei Monate später — eine beeindruckende Leistung der institutionellen Schaffung von jedem Standard. Da jedoch das Außenministerium, USAID, die CIA und das Army War College umfangreiche Pläne für die Nachkriegszeit vorbereitet hatten, bleibt die Frage, warum die Regierung nicht versuchte, ihre Empfehlungen in einen koordinierten Prozess zu integrieren, sobald die Kriegsplanung begann (siehe „Blind in Bagdad“ in dieser Ausgabe).

Darüber hinaus gab es ein ernstes Autoritätsproblem. Garner, der nach dem Golfkrieg humanitäre Hilfsmaßnahmen in Kurdistan geleitet hatte, war ein ehemaliger Drei-Sterne-General und somit nicht in der Lage, dem Vier-Sterne-CENTCOM-Kommandanten Tommy Franks Befehle zu erteilen. Garner wurde Mitte Mai von Botschafter L. Paul Bremer abgelöst, einem sehr hochrangigen Offizier des auswärtigen Dienstes und Anti-Terror-Experten, der jetzt die Coalition Provisional Authority, den Nachfolger der ORHA, leitet. Bremer war in Washington viel sichtbarer und bekannter — ein Insider, der viel mehr Autorität befehligen konnte als Garner.

Die unglückliche öffentliche Wahrnehmung ist, dass Garner ersetzt wurde, weil er einen chaotischen und unorganisierten Wiederaufbau geleitet hatte. Tatsächlich hat er unter diesen Umständen einen erstaunlichen Job gemacht. Es war die ganze Zeit der Plan der Bush-Regierung gewesen, Garner durch einen angeseheneren und sichtbareren Administrator zu ersetzen; Warum war Bremer oder jemand von seiner Statur vor Kriegsbeginn nicht an Ort und Stelle?

Die Regierung hat argumentiert, dass sie die koordinierte Nachkriegsplanung nicht im Herbst 2002 hätte beginnen können, weil sie immer noch die Zustimmung der internationalen Gemeinschaft für den Krieg suchte. Dieses Argument ist unaufrichtig: Der Präsident signalisierte deutlich, dass er mit oder ohne Zustimmung der internationalen Gemeinschaft vorgehen würde, und wartete nicht auf die Vereinten Nationen, bevor er Streitkräfte in den Golf entsandte — ein Einsatz, der wie Von Moltkes Eisenbahnfahrpläne im Juli 1914 nicht leicht rückgängig gemacht werden konnte. In Wirklichkeit wurzelten die späte Planung und das schwache Kommando in einer Reihe von behördenübergreifenden Kämpfen, die im Herbst 2002 stattfanden.

Große Idee, großer Kampf

Die erste Phase des Nationenaufbaus – der Wiederaufbau nach Konflikten — ist äußerst schwierig umzusetzen, da die erforderlichen Fähigkeiten auf eine Vielzahl von Regierungs- und Zivilbehörden verteilt sind. Frühere Nation-Building-Übungen litten unter schlechter Koordination, sowohl innerhalb der US-Regierung als auch innerhalb der breiteren internationalen Gemeinschaft. In Bosnien zum Beispiel gab das Abkommen von Dayton der NATO militärische Autorität, während die zivile Autorität auf das Büro des Hohen Vertreters, die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, den Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen, die Weltbank, den Internationalen Währungsfonds und den Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien aufgeteilt war. Einige Funktionen, einschließlich der Schaffung einer internationalen Polizei, fielen durch die Ritzen. Innerhalb der USA. regierung das Militär kollidierte mit zivilen Behörden über seine Rolle in Nicht-Kampf-Missionen wie Demobilisierung und Polizeiarbeit.

Die beteiligten US-Beamten haben in den 1990er Jahren einige wichtige Lektionen gelernt, die die Clinton-Regierung im Mai 1997 in der Presidential Decision Directive 56 kodifiziert hat. PDD 56 schuf einen behördenübergreifenden Rahmen für die Koordinierung der Reaktion der USA auf Notfälle nach Konflikten und wurde beim Wiederaufbau des Kosovo nach der NATO-Intervention von 1999 eingesetzt. Zum Teil aufgrund der besseren US-. darüber hinaus war die Nation-Building-Anstrengung im Kosovo auf internationaler Ebene viel besser organisiert als die in Bosnien, mit größerer Einheit des Kommandos und wesentlich ruhigeren ressortübergreifenden Streitereien.

Zu Beginn der Bush-Regierung wurden Anstrengungen unternommen, PDD 56 durch eine neue Direktive zu ersetzen, die die Mitarbeiter des Nationalen Sicherheitsrates des Weißen Hauses mit der Koordination aller Nation-Building-Aktivitäten beauftragt hätte. Nach allen Berichten war dies eine vernünftige Idee, aber der Präsident unterzeichnete den Entwurf nie, anscheinend wegen anhaltender Einwände des Verteidigungsministeriums. Dann kam der 11. September, der Afghanistankrieg und die darauf folgenden Wiederaufbaubemühungen. Die Bush-Regierung hatte immer noch keinen vereinbarten politischen Rahmen für den Aufbau von Nationen, und viele Beamte betrachteten die Wiederaufbaubemühungen in Afghanistan als Fiasko.

Dies war der Hintergrund, vor dem das Pentagon kurz nach der Verabschiedung der Resolution 1441 des UN-Sicherheitsrates im November 2002 seine „große Idee“ vorbrachte, dass die gesamte Nachkriegsplanung unter seiner eigenen Kontrolle zentralisiert werden sollte. Die Verzögerung bei der Ernennung eines Wiederaufbaukoordinators war auf den großen Kampf zurückzuführen, der sich aus der großen Idee ergab.

Verteidigungsminister Donald Rumsfeld hatte einige ernsthafte Gründe, die Kontrolle über die Wiederaufbaubemühungen behalten zu wollen. Frühere Nation-Building-Übungen hatten immer zwei Befehlsketten, eine mit militärischer Sicherheit und die andere — über den örtlichen Botschafter und das Außenministerium — mit zivilen Angelegenheiten. Aus Rumsfelds Sicht hat diese gespaltene Autorität die US-Streitkräfte gebunden, weil sich die zivile Befehlskette nie auf eine Ausstiegsstrategie einigen konnte und das Militär ständig aufforderte, Dinge zu tun, auf die es nicht vorbereitet war, wie Polizeiarbeit. Dieses Problem, nach Rumsfeld, war besonders akut in Bosnien, wo U.S. kräfte wurden noch sieben Jahre nach der Unterzeichnung des Dayton-Abkommens eingesetzt, und es war in Afghanistan entstanden, nachdem die Vereinigten Staaten die Taliban verdrängt hatten.

Währenddessen hatte das Pentagon monatelang mit dem Außenministerium und den Geheimdiensten um die Rolle von Ahmed Chalabi und dem irakischen Nationalkongress gekämpft. An den Extremen waren diejenigen im Pentagon, die glaubten, dass die Demokratisierung des Irak vollständig an Chalabi delegiert werden könnte, und diejenigen im Außenministerium und in der Geheimdienstgemeinschaft, die ihn für jede Rolle im Nachkriegs-Irak für ungeeignet hielten.

Ende Dezember 2002 hatte sich Rumsfeld, der vollendete bürokratische Infighter, durchgesetzt. Präsident Bush stimmte zu, dem Pentagon die Kontrolle zu übertragen, weil ihm die Idee eines einheitlichen Kommandos gefiel. Aber diese Strategie hatte deutliche Nachteile: Das Pentagon, dem das institutionelle Wissen oder die Fähigkeit fehlten, viele der Dinge zu tun, die beim Wiederaufbau getan werden müssen, wandte sich nicht an die richtigen Stellen. Das Verteidigungsministerium hat keine besondere Expertise im Verfassen von Verfassungen oder in der Produktion attraktiver Fernsehprogramme, um mit al-Jazeera und al-Arabiya um die Herzen und Köpfe arabischer Zuschauer zu konkurrieren. Sie unterhält keine guten Beziehungen zu den internationalen NRO, die humanitäre Dienstleistungen erbringen, und hat auch keine Möglichkeit, ihre Aktivitäten mit den Vereinten Nationen und anderen multilateralen Institutionen zu koordinieren.

Als klar wurde, dass der Wiederaufbau des Irak viel kostspieliger und länger dauern würde als erwartet, gab es im Kongress sofort Rufe nach internationaler Hilfe. Aber obwohl eine solche Hilfe von den amerikanischen Steuerzahlern begrüßt würde, ist die internationale Gemeinschaft für den Aufbau von Nationen nicht besser koordiniert als die US-Regierung.

Zunächst einmal gibt es innerhalb der internationalen Gemeinschaft keine zentrale Autorität, die die Bemühungen zum Aufbau von Nationen leitet. So sehr andere Länder diese Verantwortung den Vereinten Nationen übertragen möchten, ist dies keine praktische Lösung. Die Vereinten Nationen verfügen nicht über das Fachwissen oder die Ressourcen, personell oder anderweitig, um Programme zum Aufbau von Nationen autoritativ durchzuführen. Für diese hängt es von den schwergewichtigen Geldgebern ab — nämlich den Vereinigten Staaten, der Europäischen Union und in geringerem Maße Japan.

Darüber hinaus hat niemand das ernstere Problem gelöst, wie die zweite Phase des Nationenaufbaus – der Übergang zu sich selbst tragenden indigenen Institutionen — umgesetzt werden kann. Wie der Menschenrechtsexperte Michael Ignatieff es einprägsam ausdrückte, während das Mantra der internationalen Gemeinschaft „Kapazitätsaufbau“ ist, ist die Realität oft „Kapazitätssaugen“, da gut ausgestattete internationale Agenturen, Auftragnehmer und NGOs mit ihren Handys, Laptops und Gehältern der Ersten Welt ankommen. In einem kürzlich erschienenen Artikel im Journal of Democracy argumentieren Gerald Knaus und Felix Martin, dass Bosnien sieben Jahre nach den Dayton-Abkommen zu einem „Europäischen Raj“ geworden ist, in dem der Hohe Vertreter als Vizekönig fungiert, der einer kolonialen Abhängigkeit vorsteht, die weder Demokratie noch Selbstverwaltung hat. Weder dort noch im Kosovo ist eine Ausstiegsstrategie offensichtlich, denn der Austritt der internationalen Gemeinschaft würde beide Orte mit den unlösbaren politischen Problemen zurücklassen, die überhaupt zu einer Intervention geführt haben.

Nichts davon bedeutet, dass die Vereinigten Staaten die internationale Gemeinschaft von zukünftigen Übungen zum Aufbau von Nationen ausschließen sollten. Multilateralismus bedeutet die Differenz zwischen den 70 Milliarden Dollar, die ausländische Mächte für den Golfkrieg beigesteuert haben, und den 13 Milliarden Dollar, die sie diesmal für den Wiederaufbau zugesagt haben. Die internationale Gemeinschaft kann Polizeikräfte, Wasseringenieure, Experten für die Entfernung von Landminen und andere Ressourcen bereitstellen, die die Vereinigten Staaten oft nicht schnell einsetzen können. Was benötigt wird, ist ein stehendes U.S. regierungsbüro zur Zusammenarbeit mit dieser Gemeinschaft, mit Blick auf die langen Vorlaufzeiten, die unvermeidlich sind.

Neue Ansätze

Die Erfahrung der Bush-Regierung im Irak lehrt keine neuen Lektionen über den Aufbau von Nationen, sondern verstärkt vielmehr einige alte, die vergessen wurden. Erstens ist der Aufbau von Nationen ein schwieriges, langfristiges Unternehmen mit hohen Kosten für Arbeitskräfte, Leben und Ressourcen. Die Orte, an denen es am erfolgreichsten war — Deutschland, Japan und die Philippinen — sind diejenigen, an denen die US-Streitkräfte seit Generationen geblieben sind. Wir sollten uns zunächst nicht einmischen, wenn wir nicht bereit sind, diese hohen Kosten zu tragen.

Davon abgesehen sind wir jetzt in Afghanistan und im Irak voll engagiert und werden wahrscheinlich in Zukunft andere Nation-Building-Verpflichtungen übernehmen, einfach weil das Problem des gescheiterten Staates eines ist, das wir nicht sicher ignorieren können. Es liegt daher an uns, einige Lehren aus unseren jüngsten Erfahrungen zu ziehen.

Die Probleme, mit denen die Regierung im Irak konfrontiert war, waren weniger das Ergebnis spezifischer Fehleinschätzungen als vielmehr die vorhersehbaren Nebenprodukte der schlecht durchdachten institutionellen Struktur der Regierung. Die Festsetzung dieser Struktur würde mindestens vier Dinge beinhalten.

Erstens müssen die Vereinigten Staaten eine zentrale Behörde schaffen, die von einem ständigen Stab unterstützt wird, um laufende und zukünftige Nation-Building-Aktivitäten zu verwalten. Eine von der Kommission für den Wiederaufbau nach Konflikten des Zentrums für strategische und internationale Studien empfohlene Möglichkeit besteht darin, einen Direktor für den Wiederaufbau zu ernennen. Der Direktor könnte sich an einer Reihe von Orten in der Regierung befinden, obwohl das Weiße Haus angesichts der heiklen Beziehungen zwischen den Behörden am logischsten wäre. (In der Erkenntnis, dass es ein Fehler gewesen war, dem Pentagon den Vorrang beim Wiederaufbau des Irak einzuräumen, zogen die Mitarbeiter des Weißen Hauses im Oktober 2003 vor, diese Autorität zurückzuerobern.) Das Büro des Direktors würde als Fonds des institutionellen Gedächtnisses dienen, so dass wir nicht ständig herumlaufen müssten, um uns selbst beizubringen, was wir bereits wussten.

Zweitens muss dieses Koordinierungsbüro mit ausreichenden Befugnissen ausgestattet sein, um die kriegführenden Behörden der Regierung im Krisenfall unter Kontrolle zu bringen. Das bedeutet, dass ein ziviles Äquivalent des CENTCOM-Kommandanten ernannt werden sollte, um die zivile Planung der Nachkriegszeit zu übernehmen, die mit der militärischen Planung zusammenfällt und ihr ebenbürtig ist.

Drittens sollte jede ständige Organisation, die sich dem Aufbau von Nationen widmet, Beziehungen zu ähnlichen Agenturen in anderen Ländern unterhalten. Obwohl die internationale Gemeinschaft — durch Bemühungen in Somalia, Bosnien und Osttimor – beim Aufbau von Nationen besser geworden ist, fehlen auch ihr die Mittel, um das institutionelle Gedächtnis zu bewahren, und sie könnte amerikanische Hilfe gebrauchen.

Schließlich müssen die Wiederaufbaubemühungen unter klarer ziviler Kontrolle bleiben, wenn sie von der ersten Stufe, der Stabilisierung der Region, zur zweiten Stufe übergehen und selbsttragende Institutionen schaffen, die letztendlich den Vereinigten Staaten einen anmutigen Ausstieg ermöglichen. Entscheidungen darüber, wie schnell die Befugnisse an lokale Akteure übergeben werden, in welcher Reihenfolge politische Reformen durchgeführt werden sollten und wann und wie das Hilfsniveau und die Präsenz in einem Land reduziert werden können, können nicht dem Verteidigungsministerium überlassen werden, das immer zugunsten eines schnellen Ausstiegs voreingenommen sein wird.

Diese Voreingenommenheit wird von besonderer Bedeutung sein, wenn der Wiederaufbau des Irak voranschreitet. Donald Rumsfeld hat eine Strategie des Nation-Building- „Lite“ formuliert, die einen schnellen Übergang zur lokalen Kontrolle und eine Politik der harten Liebe beinhaltet, die die Einheimischen dazu bringt, ihren eigenen Weg zu guter Regierung und Demokratie zu finden. Dies ist ein zweifelhafter Ansatz, zumindest wenn man sich um das Endergebnis kümmert. Die neue irakische Regierung wird administrativ schwach sein und von ihren Bürgern nicht als völlig legitim angesehen werden. Es wird von Korruption und Misswirtschaft geplagt und von internen Meinungsverschiedenheiten zerrissen sein — erleben Sie den Kampf zwischen den schiitischen und nicht-schiitischen Mitgliedern des irakischen Regierungsrates um den Entwurf einer neuen Verfassung. Nation-Building erfordert viel mehr als die Ausbildung von Polizei- und Militärkräften, um die Vereinigten Staaten zu übernehmen: Wenn solche Kräfte nicht in einen starken Rahmen politischer Parteien, einer Justiz, einer Zivilverwaltung und einer Rechtsstaatlichkeit eingebettet sind, werden sie zu bloßen Bauern im internen Machtkampf. Nation-Building „lite“ riskiert, als intellektuelle Rechtfertigung für das Aussteigen verwendet zu werden, unabhängig von dem Chaos, das wir hinterlassen.

Ein ständiges Büro der US-Regierung zur Verwaltung des Nationenaufbaus wird politisch schwer zu verkaufen sein, weil wir immer noch nicht mit der Idee einverstanden sind, dass wir auf lange Sicht im Nationenaufbaugeschäft tätig sind. Die internationalen Beziehungen sind jedoch nicht mehr nur ein Spiel zwischen Großmächten, sondern eines, in dem das, was in kleineren Ländern passiert, große Auswirkungen auf den Rest der Welt haben kann. Unser „Imperium“ mag ein Übergangsreich sein, das auf Demokratie und Menschenrechten beruht, aber unsere Interessen diktieren, dass wir lernen, wie wir anderen Menschen beibringen können, sich selbst zu regieren.