Construcción de la Nación 101
«No creo que nuestras tropas deban ser usadas para lo que se llama construcción nacional. Creo que nuestras tropas deberían ser usadas para luchar y ganar la guerra.»
—George W. Bush, octubre 11, 2000
«Nos reunimos aquí durante un período crucial en la historia de nuestra nación y del mundo civilizado. Parte de esa historia fue escrita por otros; el resto será escrito por nosotros … La reconstrucción de Iraq requerirá un compromiso sostenido de muchas naciones, incluida la nuestra: permaneceremos en Iraq el tiempo que sea necesario, y ni un día más.»(cursiva añadida)
—George W. Bush, 26 de febrero de 2003
La transformación de George W. Bush de un candidato presidencial opuesto a la construcción de la nación en un Presidente comprometido a escribir la historia de toda una parte problemática del mundo es una de las ilustraciones más dramáticas que tenemos de cómo los ataques terroristas del 11 de septiembre cambiaron la política estadounidense. Bajo la presidencia de Bush, Estados Unidos ha asumido la responsabilidad de la estabilidad y el desarrollo político de dos países musulmanes: Afganistán e Irak. Mucho depende ahora de nuestra capacidad no solo de ganar guerras, sino de ayudar a crear instituciones políticas democráticas autosostenibles y economías sólidas orientadas al mercado, y no solo en estos dos países, sino en todo el Medio Oriente.
El hecho es que las principales amenazas para nosotros y para el orden mundial provienen hoy de Estados débiles, colapsados o fallidos. Las instituciones gubernamentales débiles o inexistentes en los países en desarrollo son el hilo conductor que une el terrorismo, los refugiados, el SIDA y la pobreza mundial. Antes del 11 de septiembre, Estados Unidos sentía que podía ignorar el caos en un lugar lejano como Afganistán; sin embargo, la intersección del terrorismo religioso y las armas de destrucción en masa ha hecho que las zonas anteriormente periféricas sean ahora motivo de preocupación central.
Los conservadores nunca aprobaron las llamadas «intervenciones humanitarias» realizadas durante la década de 1990, incluidas las realizadas en Somalia, Haití, Bosnia, Kosovo y Timor Oriental. Los liberales, por su parte, siguen sin estar convencidos de la justificación de la Administración Bush para su invasión de Irak. Pero ya sea por razones de derechos humanos o de seguridad, los Estados Unidos han intervenido mucho en los últimos quince años, y han asumido aproximadamente un nuevo compromiso de construcción de la nación cada dos años desde el final de la Guerra Fría. Hemos estado negándolo, pero estamos en este negocio a largo plazo. Será mejor que nos acostumbremos y aprendamos a hacerlo, porque es casi seguro que habrá una próxima vez.
Más Historias
Los críticos de la construcción de naciones señalan que los forasteros nunca pueden construir naciones, si eso significa crear o reparar todos los lazos culturales, sociales e históricos que unen a las personas como nación. De lo que realmente estamos hablando es de la construcción del Estado, es decir, la creación o el fortalecimiento de instituciones gubernamentales tales como ejércitos, fuerzas policiales, sistemas judiciales, bancos centrales, agencias de recaudación de impuestos, sistemas de salud y educación, y similares.
Este proceso tiene dos fases muy separadas, ambas críticas. La primera consiste en estabilizar el país, ofrecer asistencia humanitaria y socorro en casos de desastre, reconstruir la infraestructura y poner en marcha la economía. La segunda fase comienza una vez que se ha logrado la estabilidad y consiste en crear instituciones políticas y económicas autosostenidas que, en última instancia, permitan una gobernanza democrática competente y el crecimiento económico.
La primera de estas fases es bien entendida, y aunque difícil, está dentro de la capacidad tanto de los Estados Unidos como de la comunidad internacional en general. (La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional tiene un historial muy irregular en la promoción del crecimiento económico a largo plazo, pero en realidad es bastante buena en la prestación de asistencia humanitaria.) La segunda fase, la transición al desarrollo autosostenido, es mucho más difícil y es aún más importante a largo plazo. La palabra clave es «autosostenible»: a menos que los poderes externos sean capaces de dejar atrás instituciones estatales indígenas estables, legítimas y relativamente incorruptas, no tienen esperanza de una salida elegante.
¿Qué lecciones a largo plazo podemos extraer de la experiencia estadounidense hasta ahora en la reconstrucción de Iraq? La Administración Bush ha sido duramente criticada por su incapacidad de planificar adecuadamente para el período de posguerra; pero debemos recordar que la construcción de la nación es inherentemente difícil. Si surge un problema inesperado, eso no significa necesariamente que hubo un fallo de planificación, porque no es posible anticipar todas las contingencias.
Los funcionarios de la administración argumentan que hicieron una planificación considerable por la que no obtienen crédito, porque tenía que ver con contingencias que nunca surgieron. Las armas químicas y biológicas, y también el sabotaje de campos petroleros y los incendios, fueron muy discutidos antes de la guerra. Pero los iraquíes evidentemente no tenían tales armas; y, en gran parte debido a que el país estaba ocupado tan rápido (el resultado de un plan de guerra que enfatizaba la ligereza y la velocidad sobre el número y la redundancia), los campos petroleros no fueron saboteados. Antes de la guerra, alrededor del 60 por ciento de la población iraquí vivía de alimentos donados por el Programa Mundial de Alimentos de la ONU, y la Administración trabajó en silencio con esa agencia para garantizar que los alimentos fluyeran a toda la población iraquí durante la guerra. Se hicieron planes amplios para hacer frente a una crisis humanitaria o de refugiados de gran envergadura, como la que siguió a la Guerra del Golfo de 1991, pero no surgió ninguna.
¿Por qué, entonces, se puede responsabilizar a la Administración con justicia? Con mucho, la supervisión más importante fue su incapacidad para desarrollar planes de contingencia contra la posibilidad de que el Estado iraquí colapsara casi por completo. La Administración esperaba decapitar al liderazgo baazista del país y permitir que nuevos líderes se hicieran cargo rápidamente. En cambio, hubo una grave ruptura del orden, ya que el ejército se desvaneció, la policía dejó de patrullar las calles y los ministerios del gobierno dejaron de funcionar. Las consecuencias de este trastorno fueron significativas: la infraestructura física del gobierno desapareció, ya que los ministerios fueron despojados de puertas, baños y cables y luego incendiados; la búsqueda de armas de destrucción masiva se vio comprometida por el saqueo de los sitios de armas; y la primera impresión de muchos iraquíes de su «liberación» fue de crimen y caos.
Hubo precedentes de lo que sucedió en Irak, más obviamente las secuelas de la intervención estadounidense en Panamá en 1989, cuando días de saqueo y desorden resultaron en daños por valor de miles de millones de dólares. Podría el Gobierno de Bush, con mejor previsión, haberse protegido contra la posibilidad de un caos a gran escala en Irak?
Quizás. Una consecuencia de la decisión de invadir el país con una fuerza muy pequeña—unos 150.000 efectivos—fue que, después de grandes operaciones de combate, simplemente no había suficientes soldados para extenderse por todo el país. Inundar la zona con fuerzas habría ayudado. Pero las tropas de combate son notoriamente poco preparadas para lidiar con disturbios civiles y funciones policiales, y a menudo empeoran las cosas mediante el uso de la fuerza con mano dura. Los Estados Unidos no mantienen una fuerza de policía nacional para su uso en tales situaciones; la única opción habría sido traer fuerzas de mantenimiento de la paz o policiales de seguimiento, como los carabinieri italianos, los pacificadores canadienses o la Guardia Civil Española.
Pero antes de suponer que un enfoque multilateral habría evitado el saqueo en el Iraq, debemos recordar que las misiones multilaterales anteriores, para desplegar fuerzas policiales en Haití, Somalia, Bosnia y Kosovo, estaban mal organizadas y carecían de personal, y en la mayoría de los casos llegaban demasiado tarde para desempeñar sus funciones cuando más se necesitaban. No es probable que una fuerza de policía internacional de movimiento lento hubiera tenido un gran impacto. Los italianos finalmente enviaron a los carabinieri a Irak, pero llegaron mucho después de que el saqueo se hubiera calmado.
La participación de los Estados Unidos en la construcción de la nación en los últimos quince años ha producido algunos conocimientos significativos sobre la organización para la tarea, como lo demuestra un estudio reciente de la Corporación RAND. Pero la administración Bush no aprovechó este conocimiento institucional. Sus errores de planificación más graves fueron establecer su organización de reconstrucción de posguerra en el último minuto, dotarla de autoridad insuficiente y ponerla bajo el control general del Pentágono, que no tenía la capacidad para hacer el trabajo adecuadamente. El resultado fue una organización que, en lugar de comenzar a funcionar después del final de un combate importante, desperdició preciosas semanas y meses construyendo sus propias capacidades.
En algún momento de agosto de 2002, el presidente Bush firmó la orden ejecutiva que puso en marcha la planificación militar final para la guerra, y las fuerzas estadounidenses comenzaron a desplegarse en el Golfo Pérsico hacia finales de año. Pero no fue hasta el 20 de enero del año pasado que Jay Garner, un teniente general retirado, fue nombrado para coordinar la nueva Oficina de Reconstrucción y Asistencia Humanitaria. Tuvo menos de dos meses para reunir los esfuerzos de planificación de varias agencias estadounidenses antes de que el ORHA fuera trasladado a Kuwait, el 17 de marzo, al comienzo de la guerra. La ORHA pasó de una plantilla de seis personas y una oficina sin teléfono en el Pentágono a finales de enero a una organización con una plantilla de 700 personas solo tres meses después, una hazaña impresionante de creación institucional desde cualquier punto de vista. Sin embargo, dado que el Departamento de Estado, USAID, la CIA y la Escuela de Guerra del Ejército habían preparado extensos planes para el período de posguerra, la pregunta sigue siendo por qué la Administración no trató de integrar sus recomendaciones en un proceso coordinado tan pronto como comenzó la planificación de la guerra (ver «Ciego a Bagdad» en este número).
había, además, un grave problema de autoridad. Garner, que había dirigido los esfuerzos de ayuda humanitaria en Kurdistán después de la Guerra del Golfo, era un ex general de tres estrellas, y por lo tanto no estaba en condiciones de dar órdenes al comandante de CENTCOM de cuatro estrellas Tommy Franks. Garner fue sucedido a mediados de mayo por el Embajador L. Paul Bremer, un funcionario del servicio exterior de gran categoría y experto en lucha contra el terrorismo que ahora dirige la Autoridad Provisional de la Coalición, sucesora de la ORHA. Bremer era mucho más visible y conocido en Washington, un infiltrado que podía tener mucha más autoridad que Garner.
La desafortunada percepción pública es que Garner fue reemplazado por haber presidido un esfuerzo de reconstrucción caótico y desorganizado. De hecho, hizo un trabajo increíble dadas las circunstancias. El plan de la Administración Bush siempre había sido reemplazar a Garner por un administrador más distinguido y visible; entonces, ¿por qué no estaba Bremer, o alguien de su estatura, en el lugar antes del comienzo de la guerra?
La Administración ha argumentado que no podría haber comenzado la planificación coordinada de la posguerra en el otoño de 2002, porque todavía estaba buscando la aprobación de la comunidad internacional para la guerra. Este argumento es falso: el Presidente señaló claramente que procedería con o sin la aprobación de la comunidad internacional, y no esperó a que las Naciones Unidas desplegaran fuerzas militares en el Golfo, un despliegue que, como los horarios del ferrocarril de Von Moltke en julio de 1914, no se podía revertir fácilmente. En realidad, la planificación tardía y el débil mando se basaron en una serie de batallas interinstitucionales que tuvieron lugar en el otoño de 2002.
La primera fase de la construcción de la nación, la reconstrucción posterior al conflicto, es extremadamente difícil de implementar, porque las capacidades necesarias están ampliamente distribuidas entre una gran cantidad de organismos gubernamentales y civiles. Los ejercicios anteriores de construcción de la nación sufrieron una mala coordinación, tanto dentro del gobierno de los Estados Unidos como dentro de la comunidad internacional en general. En Bosnia, por ejemplo, los Acuerdos de Dayton otorgaron autoridad militar a la OTAN, mientras que la autoridad civil se dividió entre la Oficina del Alto Representante, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia. Algunas funciones, incluida la creación de una fuerza de policía internacional, se quedaron sin resolver. Dentro de los estados UNIDOS gobierno los militares se enfrentaron con organismos civiles por su papel en misiones no bélicas, como la desmovilización y la vigilancia policial.
Los funcionarios estadounidenses involucrados aprendieron algunas lecciones importantes durante la década de 1990, que la Administración Clinton codificó en la Directiva de Decisión Presidencial 56, en mayo de 1997. El PDD 56 estableció un marco interinstitucional para coordinar la respuesta de los Estados Unidos a las emergencias posteriores a los conflictos, y se utilizó durante la reconstrucción de Kosovo tras la intervención de la OTAN en 1999. Debido en parte a la mejor de estados UNIDOS la coordinación, el esfuerzo de consolidación de la nación en Kosovo estaba mucho mejor organizado a nivel internacional que el de Bosnia, con una mayor unidad de mando y disputas interinstitucionales considerablemente más silenciosas.
Al comienzo de la Administración Bush, se hicieron esfuerzos para reemplazar el PDD 56 con una nueva directiva que habría puesto al personal del Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca a cargo de coordinar cualquier actividad de construcción de la nación. Según todos los informes, esta era una idea sensata, pero el Presidente nunca firmó el borrador, aparentemente debido a las persistentes objeciones del Departamento de Defensa. Luego vino el 11 de septiembre, la guerra de Afganistán y el esfuerzo de reconstrucción subsiguiente. La Administración Bush todavía no tenía un marco de política acordado para la construcción de la nación, y muchos funcionarios consideraron el esfuerzo de reconstrucción en Afganistán como un fiasco.
Este fue el telón de fondo en el que el Pentágono presentó, poco después de la aprobación de la Resolución 1441 del Consejo de Seguridad de la ONU, en noviembre de 2002, su «gran idea» de que toda la planificación de posguerra debería centralizarse bajo su propio control. El retraso en el nombramiento de un coordinador de reconstrucción se debió a la gran lucha que surgió de la gran idea.
El secretario de Defensa Donald Rumsfeld tenía algunas razones serias para querer mantener el control sobre el esfuerzo de reconstrucción. Los ejercicios anteriores de consolidación de la nación siempre habían tenido dos cadenas de mando, una que se ocupaba de la seguridad militar y la otra, a través del embajador local y el Departamento de Estado, de los asuntos civiles. En opinión de Rumsfeld, esta autoridad dividida ataba a las fuerzas estadounidenses, porque la cadena de mando civil nunca podía ponerse de acuerdo sobre una estrategia de salida y constantemente llamaba a los militares a hacer cosas para las que no estaban preparados, como el trabajo policial. Este problema, según Rumsfeld, era particularmente agudo en Bosnia, donde Estados Unidos las fuerzas seguían desplegadas siete años después de la firma de los Acuerdos de Dayton, y habían surgido en Afganistán después de que Estados Unidos derrocara a los talibanes.
Mientras tanto, el Pentágono había estado luchando durante meses con el Departamento de Estado y la comunidad de inteligencia por el papel de Ahmed Chalabi y el Congreso Nacional Iraquí. En los extremos estaban aquellos en el Pentágono que creían que la democratización de Irak se podía delegar completamente en Chalabi, y aquellos en el Departamento de Estado y la comunidad de inteligencia que lo consideraban inadecuado para cualquier papel en Irak de posguerra.
A finales de diciembre de 2002, Rumsfeld, el consumado infighter burocrático, había prevalecido. El presidente Bush aceptó dar el control al Pentágono porque la idea de un comando unificado le atraía. Pero esta estrategia tenía desventajas claras: el Pentágono, que carecía del conocimiento o la capacidad institucional para hacer muchas de las cosas que hay que hacer en la reconstrucción, no acudió a los lugares correctos. El Departamento de Defensa no tiene ninguna experiencia particular en la redacción de constituciones o en la producción de programas de televisión atractivos para competir con al-Jazeera y al-Arabiya por los corazones y las mentes de los espectadores árabes. No tiene buenas relaciones con las ONG internacionales que prestan servicios humanitarios; tampoco tiene una forma de coordinar actividades con la ONU y otras instituciones multilaterales.
Una vez que quedó claro que la reconstrucción de Irak iba a ser mucho más costosa y más larga de lo esperado, hubo llamamientos inmediatos en el Congreso para obtener ayuda internacional. Pero aunque los contribuyentes estadounidenses recibirían con agrado dicha ayuda, la comunidad internacional no está mejor coordinada para la construcción de la nación que el gobierno de los Estados Unidos.
Para empezar, en la comunidad internacional no existe ninguna autoridad central que dirija las actividades de consolidación de la nación. Por mucho que otros países quieran asignar esta responsabilidad a las Naciones Unidas, esa no es una solución práctica. Las Naciones Unidas no tienen la experiencia ni los recursos, humanos o de otro tipo, para ejecutar programas de construcción de la nación con autoridad. Para ello depende de los principales financiadores, a saber, Estados Unidos, la Unión Europea y, en menor medida, Japón.
Además, nadie ha resuelto el problema más grave de cómo llevar a cabo la segunda fase de la construcción de la nación: la transición a instituciones indígenas autosostenibles. Como lo expresó memorablemente el experto en derechos humanos Michael Ignatieff, mientras que el mantra de la comunidad internacional es el «desarrollo de capacidades», la realidad a menudo es el «robo de capacidades», ya que agencias internacionales, contratistas y ONG bien dotadas llegan con sus teléfonos celulares, computadoras portátiles y salarios del Primer Mundo. En un artículo reciente en el Journal of Democracy, Gerald Knaus y Felix Martin argumentan que Bosnia, siete años después de los Acuerdos de Dayton, se ha convertido en un «Raj europeo», en el que el Alto Representante actúa como un virrey que preside una dependencia colonial sin democracia ni autogobierno. Ni allí ni en Kosovo es evidente una estrategia de salida, porque la salida de la comunidad internacional dejaría a ambos lugares con los problemas políticos insolubles que llevaron a la intervención en primer lugar.
Nada de esto significa que los Estados Unidos deban excluir a la comunidad internacional de las futuras actividades de consolidación de la nación. Multilateralismo significa la diferencia entre los 70 mil millones de dólares que aportaron las potencias extranjeras para pagar la Guerra del Golfo y los 13 mil millones de dólares que han prometido para la reconstrucción en esta ocasión. La comunidad internacional puede proporcionar fuerzas policiales, ingenieros de agua, expertos en remoción de minas terrestres y otros recursos que los Estados Unidos a menudo no pueden desplegar rápidamente. Lo que se necesita es un EE.UU. de pie. oficina del gobierno para cooperar con esta comunidad, con la vista puesta en los largos plazos de entrega que son inevitables.
La experiencia de la Administración Bush en Irak no enseña nuevas lecciones sobre la construcción de la nación, sino que, más bien, refuerza algunas viejas que han sido olvidadas. La primera es que la construcción de la nación es una empresa difícil y a largo plazo con altos costos en mano de obra, vidas y recursos. Los lugares donde ha tenido más éxito—Alemania, Japón y Filipinas—son aquellos en los que las fuerzas estadounidenses han permanecido durante generaciones. Para empezar, no deberíamos involucrarnos si no estamos dispuestos a pagar esos altos costos.
Dicho esto, ahora estamos plenamente comprometidos en el Afganistán y el Iraq, y es probable que asumamos otros compromisos de construcción de la nación en el futuro, simplemente porque el problema del Estado fallido es un problema que no podemos ignorar con seguridad. Por lo tanto, nos corresponde extraer algunas lecciones de nuestra experiencia reciente.
Los problemas a que se enfrentaba la Administración en el Iraq no eran tanto el resultado de juicios erróneos concretos como los subproductos previsibles de la estructura institucional mal pensada de la Administración. Arreglar esa estructura implicaría al menos cuatro cosas.
En primer lugar, los Estados Unidos necesitan crear una autoridad central, respaldada por un personal permanente, para gestionar las actividades de construcción de la nación en curso y futuras. Una posibilidad, recomendada por la Comisión de Reconstrucción Después de los Conflictos del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, es nombrar un director de reconstrucción. El director podría estar ubicado en cualquiera de varios lugares del gobierno, aunque la Casa Blanca sería la más lógica, dadas las delicadas relaciones interagenciales involucradas. (Reconociendo que había sido un error otorgar al Pentágono la primacía sobre la reconstrucción de Irak, el personal de la Casa Blanca se movió para recuperar esa autoridad en octubre de 2003.) La oficina del director serviría como un fondo de memoria institucional, para que no tuviéramos que correr perpetuamente por ahí enseñándonos lo que ya sabíamos.
En segundo lugar, esta oficina de coordinación debe estar dotada de autoridad suficiente para controlar a los organismos gubernamentales en conflicto cuando surja una crisis. Eso significa que se debe nombrar un equivalente civil del comandante del Comando Central para que se encargue de la planificación civil de posguerra, coincidente y a la par con la planificación militar.
En tercer lugar, cualquier organización permanente dedicada a la construcción de la nación debe mantener vínculos con organismos similares en otros países. Aunque la comunidad internacional, a través de esfuerzos en Somalia, Bosnia y Timor Oriental, ha mejorado en la construcción de la nación, también carece de los medios para preservar la memoria institucional y podría usar la ayuda estadounidense.
Finalmente, el esfuerzo de reconstrucción debe permanecer bajo un claro control civil a medida que pasa de la primera etapa, la estabilización de la región, a la segunda etapa, la creación de instituciones autosostenibles que, en última instancia, permitirán a los Estados Unidos una salida elegante. Las decisiones sobre la rapidez con que se debe entregar la autoridad a los actores locales, cuál debe ser la secuencia de la reforma política y cuándo y cómo reducir los niveles de ayuda y la presencia en un país no pueden dejarse en manos del Departamento de Defensa, que siempre estará sesgado a favor de una salida rápida.
Este sesgo será de particular importancia a medida que avance la reconstrucción del Iraq. Donald Rumsfeld ha articulado una estrategia de construcción de la nación «ligera», que implica una transición rápida al control local y una política de amor duro que deja a los lugareños encontrar su propio camino hacia el buen gobierno y la democracia. Este es un enfoque dudoso, al menos si a uno le importa el resultado final. El nuevo gobierno iraquí será administrativamente débil y sus ciudadanos no lo considerarán plenamente legítimo. Estará plagada de corrupción y mala gestión, y dividida por desacuerdos internos, como prueba la lucha entre los miembros chiítas y no chiítas del Consejo de Gobierno iraquí sobre cómo redactar una nueva constitución. La construcción de la nación requiere mucho más que entrenar a las fuerzas policiales y militares para que tomen el relevo de los Estados Unidos: a menos que tales fuerzas estén integradas en un sólido marco de partidos políticos, un poder judicial, una administración civil y un estado de derecho, se convertirán en meros peones en la lucha interna por el poder. La construcción de la nación «ligera» corre el riesgo de ser utilizada como una justificación intelectual para salir, independientemente del desorden que dejemos atrás.
Una oficina permanente del gobierno de los Estados Unidos para administrar la construcción de la nación será difícil de vender políticamente, porque todavía no estamos conciliados con la idea de que estamos en el negocio de la construcción de la nación a largo plazo. Sin embargo, las relaciones internacionales ya no son solo un juego entre grandes potencias, sino un juego en el que lo que sucede dentro de los países más pequeños puede tener un gran efecto en el resto del mundo. Nuestro «imperio» puede ser de transición basado en la democracia y los derechos humanos, pero nuestros intereses dictan que aprendamos a enseñar mejor a otras personas a gobernarse a sí mismas.