Kansakuntaa rakentamassa 101

”en usko, että joukkojamme pitäisi käyttää niin sanottuun kansakunnan rakentamiseen. Mielestäni joukkojamme pitäisi käyttää taisteluun ja sodan voittamiseen.”

– George W. Bush, lokakuu 11, 2000

”tapaamme täällä ratkaisevana aikana maamme ja sivistyneen maailman historiassa. Osan tuosta historiasta ovat kirjoittaneet muut, loput me kirjoitamme … Irakin jälleenrakentaminen edellyttää monilta valtioilta, myös omiltamme, jatkuvaa sitoutumista: pysymme Irakissa niin kauan kuin on tarpeen, emmekä päivääkään pidempään.”(kursivointi lisätty)

—George W. Bush, 26.helmikuuta 2003

George W. Bushin muuttuminen kansakunnan rakentamista vastustavasta presidenttiehdokkaasta presidentiksi, joka on sitoutunut kirjoittamaan kokonaisen levottoman maailmankolkan historian, on yksi dramaattisimmista havainnoista, jotka meillä on siitä, miten syyskuun 11. päivän terrori-iskut muuttivat Yhdysvaltain politiikkaa. Bushin presidenttikaudella Yhdysvallat on ottanut vastuun kahden muslimimaan—Afganistanin ja Irakin-vakaudesta ja poliittisesta kehityksestä. Paljon riippuu nyt kyvystämme voittaa sotia ja auttaa luomaan omavaraisia demokraattisia poliittisia instituutioita ja vahvoja markkinasuuntautuneita talouksia, eikä vain näissä kahdessa maassa vaan koko Lähi-idässä.

tosiasia on, että suurimmat uhat meille ja maailmanjärjestykselle tulevat tänä päivänä heikoista, luhistuneista tai epäonnistuneista valtioista. Kehitysmaiden heikot tai puutteelliset valtiolliset instituutiot ovat terrorismin, pakolaisten, aidsin ja maailmanlaajuisen köyhyyden yhdistävä lanka. Ennen 9/11: tä Yhdysvallat katsoi voivansa turvallisesti sivuuttaa kaaoksen Afganistanin kaltaisessa kaukaisessa paikassa.; uskonnollisen terrorismin ja joukkotuhoaseiden risteyskohta on kuitenkin merkinnyt sitä, että entiset syrjäseudut ovat nyt keskeisessä asemassa.

konservatiivit eivät koskaan hyväksyneet 1990-luvulla toteutettuja niin sanottuja ”humanitaarisia interventioita”, joita toteutettiin muun muassa Somaliassa, Haitissa, Bosniassa, Kosovossa ja Itä-Timorissa. Liberaalit puolestaan eivät ole vakuuttuneita Bushin hallinnon perusteluista hyökkäykselleen Irakiin. Oli kyse sitten ihmisoikeuksista tai turvallisuudesta, Yhdysvallat on viimeisten viidentoista vuoden aikana puuttunut asioihin paljon ja ottanut kylmän sodan päättymisen jälkeen vastaan suunnilleen yhden uuden sitoumuksen rakentaa kansakuntaa joka toinen vuosi. Olemme kiistäneet asian, mutta olemme tällä alalla pitkällä tähtäimellä. Meidän on parasta tottua siihen ja oppia, miten se tehdään—koska lähes varmasti tulee seuraava kerta.

lisää tarinoita

kansannousun arvostelijat huomauttavat, etteivät ulkopuoliset voi koskaan rakentaa kansakuntia, jos se tarkoittaa kaikkien niiden kulttuuristen, sosiaalisten ja historiallisten siteiden luomista tai korjaamista, jotka sitovat ihmisiä yhteen kansakuntana. Todellisuudessa kyse on valtion rakentamisesta, toisin sanoen sellaisten valtion laitosten kuin armeijoiden, poliisivoimien, oikeuslaitosten, keskuspankkien, veronkantovirastojen, Terveydenhuolto-ja koulutusjärjestelmien ja muiden vastaavien luomisesta tai vahvistamisesta.

tässä prosessissa on kaksi hyvin erillistä vaihetta, jotka molemmat ovat kriittisiä. Ensimmäinen koskee maan vakauttamista, humanitaarisen avun ja katastrofiavun tarjoamista, infrastruktuurin jälleenrakentamista ja talouden vauhdittamista. Toinen vaihe alkaa sen jälkeen, kun vakaus on saavutettu, ja siinä luodaan omavaraisia poliittisia ja taloudellisia instituutioita, jotka viime kädessä mahdollistavat pätevän demokraattisen hallinnon ja talouskasvun.

ensimmäinen vaihe on hyvin ymmärretty, ja vaikka se on vaikea, se kuuluu sekä Yhdysvaltojen että laajemman kansainvälisen yhteisön kykyihin. (United States Agency for International Development has a very spotty record in promotion long term economic growth but is actually pretty good in providing humanitarian assistance.) Toinen vaihe, siirtyminen omavaraiseen kehitykseen, on paljon haastavampi; ja se on vielä tärkeämpää pitkällä aikavälillä. Avainsana on ”itsensä ylläpitäminen”: elleivät ulkopuoliset vallat pysty jättämään taakseen vakaita, laillisia, suhteellisen korruptoitumattomia alkuperäisvaltion instituutioita, niillä ei ole toivoa sulavasta poistumisesta.

mitä voimme oppia Yhdysvaltojen tähänastisista kokemuksista Irakin jälleenrakentamisessa? Bushin hallintoa on arvosteltu ankarasti siitä, ettei se ole kyennyt suunnittelemaan riittävästi sodanjälkeistä aikaa varten, mutta on muistettava, että kansakunnan rakentaminen on luonnostaan vaikeaa. Jos tulee odottamaton ongelma, se ei välttämättä tarkoita, että olisi ollut suunnitteluvirhe, koska ei ole mahdollista ennakoida jokaista varautumista.

hallintovirkailijat väittävät, että he tekivät huomattavaa suunnittelua, josta he eivät saa kunniaa, koska se liittyi odottamattomiin tapahtumiin, joita ei koskaan syntynyt. Kemiallisista ja biologisista aseista sekä myös öljykenttien sabotaaseista ja tulipaloista keskusteltiin paljon ennen sotaa. Mutta irakilaisilla ei ilmeisesti ollut tällaisia aseita, ja paljolti siksi, että maa oli miehitetty niin nopeasti (tuloksena sotasuunnitelmasta, joka painotti keveyttä ja nopeutta lukumäärien ja redundanssin kustannuksella), öljykenttiä ei sabotoitu. Ennen sotaa noin 60 prosenttia Irakin väestöstä eli YK: n Maailman ruokaohjelman lahjoittamalla ruoalla, ja hallinto työskenteli kaikessa hiljaisuudessa kyseisen viraston kanssa varmistaakseen, että ruoka virtaisi sodan aikana koko Irakin väestölle. Vuoden 1991 Persianlahden sotaa seuranneen suuren humanitaarisen tai pakolaiskriisin varalle tehtiin laajoja suunnitelmia—mutta mitään ei syntynyt.

mistä sitten hallinto voidaan perustellusti saattaa vastuuseen? Ylivoimaisesti tärkein laiminlyönti oli se, ettei se laatinut varasuunnitelmia sitä mahdollisuutta vastaan, että Irakin valtio romahtaisi lähes kokonaan. Hallinto toivoi mestaavansa maan Baathistisen johdon ja antavansa uusien johtajien ottaa vallan nopeasti. Sen sijaan järjestys romahti pahasti, kun armeija suli pois, poliisi lakkasi partioimasta kaduilla ja ministeriöt lakkasivat toimimasta. Tämän häiriön seuraukset olivat merkittävät: hallituksen fyysinen infrastruktuuri katosi, kun ministeriöiltä riisuttiin ovet, WC: t ja johdotukset ja sitten poltettiin; joukkotuhoaseiden etsintä vaarantui asekohteiden ryöstelyn vuoksi; ja monien irakilaisten ensivaikutelma heidän ”vapautumisestaan” oli rikollisuuden ja kaaoksen vallassa.

Irakin tapahtumista oli ennakkotapauksia—mitä ilmeisimmin Yhdysvaltain Panamaan vuonna 1989 tekemän intervention jälkimainingeissa, jolloin päivien ryöstely ja epäjärjestys aiheuttivat miljardien dollarien vahingot. Olisiko Bushin hallinto voinut paremmin ennakoivasti suojautua mahdolliselta laajamittaiselta kaaokselta Irakissa?

ehkä. Yksi seuraus päätöksestä hyökätä maahan hyvin pienellä joukolla—noin 150 000 miehen vahvuisella—oli se, että suurten taisteluoperaatioiden jälkeen sotilaita ei yksinkertaisesti ollut tarpeeksi levittäytymään ympäri maata. Alueen tulviminen joukoilla olisi auttanut. Taistelujoukot ovat kuitenkin tunnetusti valmistautumattomia käsittelemään kansalaismielenosoituksia ja poliisin tehtäviä ja pahentavat tilannetta usein raskaalla voimankäytöllä. Yhdysvalloilla ei ole kansallisia poliisivoimia käytettäväksi tällaisissa tilanteissa; ainoa vaihtoehto olisi ollut ottaa mukaan rauhanturvajoukkoja tai poliisivoimia, kuten italialaisia karabinieereja, kanadalaisia rauhanturvaajia tai Espanjan Guardia Civil-järjestöä.

mutta ennen kuin oletamme, että monenvälinen lähestymistapa olisi estänyt ryöstelyn Irakissa, meidän on muistettava, että aiemmat monenväliset operaatiot, joiden tarkoituksena oli lähettää poliisivoimia Haitiin, Somaliaan, Bosniaan ja Kosovoon, olivat huonosti organisoituja ja liian vähän henkilökuntaa, ja useimmissa tapauksissa ne saapuivat liian myöhään voidakseen hoitaa tehtäviään silloin, kun niitä eniten tarvittiin. Ei ole todennäköistä, että hitaasti etenevällä kansainvälisellä poliisivoimalla olisi ollut suurta merkitystä. Italialaiset lähettivät lopulta karabinieerit Irakiin, mutta he saapuivat paikalle kauan ryöstelyn laannuttua.

Amerikan osallistuminen kansakunnan rakentamiseen viimeisten viidentoista vuoden aikana on tuottanut merkittävää tietoa organisoinnista tehtävää varten, kuten RAND Corporationin tuore tutkimus osoittaa. Bushin hallinto ei kuitenkaan hyödyntänyt tätä institutionaalista tietoa. Sen vakavimmat suunnitteluvirheet olivat perustaa sodanjälkeinen jälleenrakennusorganisaatio viime hetkellä, antaa sille riittämättömiä valtuuksia ja asettaa se Pentagonin yleiseen valvontaan, jolla ei ollut kykyä hoitaa tehtävää kunnolla. Tuloksena oli organisaatio, joka sen sijaan, että olisi osunut maahan käynnissä jälkeen suurten taistelujen, tuhlannut arvokkaita viikkoja ja kuukausia rakentaa omia kykyjä.

joskus elokuussa 2002 presidentti Bush allekirjoitti toimeenpanomääräyksen, jolla pantiin toimeen sodan lopullinen sotilaallinen suunnittelu, ja Yhdysvaltain joukot alkoivat siirtyä Persianlahdelle loppuvuodesta. Mutta vasta viime vuoden tammikuun 20. päivänä Jay Garner, eläkkeellä oleva kenraaliluutnantti, nimitettiin koordinoimaan uutta jälleenrakennus-ja humanitaarisen avun toimistoa. Hänellä oli alle kaksi kuukautta aikaa koota yhteen Yhdysvaltain eri virastojen suunnittelutoimet ennen kuin ORHA siirrettiin Kuwaitiin 17.maaliskuuta sodan alkaessa. ORHA muuttui tammikuun lopulla kuusihenkisestä henkilökunnasta ja puheluttomasta toimistosta Pentagonissa järjestöksi, jossa oli 700 työntekijää vain kolme kuukautta myöhemmin-vaikuttava institutionaalisen luomisen taidonnäyte millä tahansa mittapuulla. Kuitenkin, koska ulkoministeriö, USAID, CIA ja armeijan Sotakollegio olivat laatineet laajoja suunnitelmia sodanjälkeiselle ajalle, kysymys on edelleen, miksi hallinto ei pyrkinyt sisällyttämään suosituksiaan koordinoituun prosessiin heti sodan suunnittelun alettua (KS. ”Blind Into Bagdad” tässä numerossa).

oli lisäksi vakava auktoriteettiongelma. Humanitaarista avustustoimintaa Kurdistanissa Persianlahden sodan jälkeen johtanut Garner oli entinen kolmen tähden kenraali, eikä siten kyennyt antamaan käskyjä neljän tähden Centcomin komentajalle Tommy Franksille. Garneria seurasi toukokuun puolivälissä suurlähettiläs L. Paul Bremer, korkea-arvoinen ulkoasiainhallinnon upseeri ja terrorisminvastainen asiantuntija, joka johtaa nyt Orhan seuraajaa koalition väliaikaista viranomaista. Bremer oli Washingtonissa paljon näkyvämpi ja tunnetumpi—sisäpiiriläinen, joka pystyi komentamaan paljon enemmän valtaa kuin Garner.

valitettavan yleisen käsityksen mukaan Garner syrjäytettiin, koska hän oli johtanut kaoottista ja epäjärjestyksellistä jälleenrakennustyötä. Itse asiassa hän teki loistavaa työtä näissä olosuhteissa. Se oli ollut Bushin hallinnon suunnitelma koko ajan korvata Garner arvostetummalla ja näkyvämmällä hallintomiehellä; joten miksi Bremer, tai joku hänen tasoisensa, ei ollut paikallaan ennen sodan alkua?

hallinto on väittänyt, ettei se olisi voinut aloittaa koordinoitua sodanjälkeistä suunnittelua syksyllä 2002, koska se haki vielä kansainvälisen yhteisön hyväksyntää sodalle. Tämä väite on vilpillinen: presidentti antoi selvästi ymmärtää, että hän etenisi joko kansainvälisen yhteisön hyväksynnällä tai ilman sitä, eikä hän odottanut Yhdistyneitä kansakuntia ennen sotajoukkojen lähettämistä Persianlahdelle. Todellisuudessa myöhäinen suunnittelu ja heikko komento juontuivat syksyllä 2002 käydyistä virastojen välisistä taisteluista.

kansakunnan rakentamisen ensimmäinen vaihe-konfliktin jälkeinen jälleenrakennus—on äärimmäisen vaikea toteuttaa, koska tarvittavat valmiudet ovat laajalti hajallaan lukuisissa hallituksen ja siviilivirastoissa. Aiemmat kansakuntaa rakentavat harjoitukset kärsivät huonosta koordinoinnista sekä Yhdysvaltain hallituksen sisällä että laajemmassa kansainvälisessä yhteisössä. Esimerkiksi Bosniassa Daytonin sopimukset antoivat sotilasliitto Natolle sotilaallisen vallan, kun taas Siviilioikeus jaettiin korkean edustajan toimiston, Euroopan turvallisuus-ja yhteistyöjärjestön, Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun, Maailmanpankin, Kansainvälisen valuuttarahaston ja entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen kesken. Jotkin tehtävät, kuten kansainvälisten poliisijoukkojen perustaminen, kariutuivat. Yhdysvalloissa. hallitus armeija otti yhteen siviilivirastojen kanssa roolistaan ei-taisteluissa, kuten demobilisaatiossa ja poliisitoiminnassa.

mukana olleet yhdysvaltalaiset virkamiehet saivat 1990-luvulla tärkeitä opetuksia, jotka Clintonin hallinto kodifioi presidentin Päätösdirektiiviin 56 toukokuussa 1997. PDD 56: ssa luotiin virastojen välinen kehys Yhdysvaltain vastatoimien koordinoimiseksi konfliktin jälkeisissä hätätilanteissa, ja sitä käytettiin Kosovon jälleenrakentamisessa Naton vuonna 1999 siellä tekemän väliintulon jälkeen. Osittain paremman USA: n ansiosta. koordinointi, kansoja rakentava toiminta Kosovossa oli paljon paremmin järjestetty kansainvälisellä tasolla kuin Bosniassa, jossa oli suurempi yhtenäisyys johdossa ja huomattavasti hiljaisemmat virastojen väliset kiistat.

Bushin hallinnon alussa PDD 56 pyrittiin korvaamaan uudella direktiivillä, joka olisi asettanut Valkoisen talon kansallisen turvallisuusneuvoston henkilökunnan vastaamaan kaiken maanrakennustoiminnan koordinoinnista. Tämä oli kaikesta päätellen järkevä ajatus, mutta presidentti ei koskaan allekirjoittanut luonnosta, ilmeisesti puolustusministeriön itsepintaisten vastalauseiden vuoksi. Sitten tuli syyskuun 11. päivä, Afganistanin sota ja sitä seurannut jälleenrakennusyritys. Bushin hallinnolla ei edelleenkään ollut sovittua poliittista kehystä kansakunnan rakentamiseksi, ja monet virkamiehet pitivät Afganistanin jälleenrakennusponnisteluja fiaskona.

tätä taustaa vasten Pentagon esitti pian YK: n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1441 hyväksymisen jälkeen marraskuussa 2002 ”suuren ideansa”, että kaikki sodanjälkeinen suunnittelu pitäisi keskittää sen omaan valvontaan. Jälleenrakennuskoordinaattorin nimityksen viivästyminen johtui isosta ideasta seuranneesta isosta riidasta.

puolustusministeri Donald Rumsfeldilla oli painavia syitä haluta säilyttää jälleenrakennusponnistelujen hallinta. Aiemmissa kansakuntaa rakentavissa harjoituksissa oli aina ollut kaksi komentoketjua, joista toinen käsitteli sotilaallista turvallisuutta ja toinen—paikallisen suurlähettilään ja ulkoministeriön kautta—siviiliasioita. Rumsfeldin mukaan kahtia jakautunut auktoriteetti sitoi Yhdysvaltain joukkoja, koska siviilien komentoketju ei koskaan kyennyt sopimaan irtautumisstrategiasta ja vaati jatkuvasti armeijaa tekemään asioita, joihin se ei ollut valmistautunut, kuten poliisityötä. Rumsfeldin mukaan tämä ongelma oli erityisen akuutti Bosniassa, jossa U. S. joukkoja oli sijoitettu vielä seitsemän vuotta Daytonin sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, ja se oli syntynyt Afganistanissa sen jälkeen, kun Yhdysvallat syrjäytti Talebanin.

samaan aikaan Pentagon oli taistellut kuukausia ulkoministeriön ja tiedusteluyhteisön kanssa Ahmed Chalabin roolista ja Irakin Kansalliskongressista. Ääripäissä olivat ne Pentagonissa, jotka uskoivat, että Irakin demokratisointi voitaisiin delegoida kokonaan Chalabille, ja ne ulkoministeriössä ja tiedusteluyhteisössä, jotka pitivät häntä sopimattomana mihinkään rooliin sodanjälkeisessä Irakissa.

joulukuun lopulla 2002 Rumsfeld, täydellinen byrokraattinen infighter, oli vallannut. Presidentti Bush suostui antamaan määräysvallan Pentagonille, koska ajatus yhtenäisestä komennosta vetosi häneen. Strategialla oli kuitenkin selviä haittoja: Pentagon, jolla ei ollut institutionaalista tietoa tai kykyä tehdä monia asioita, joita jälleenrakennuksessa on tehtävä, ei kääntynyt oikeisiin paikkoihin. Puolustusministeriöllä ei ole erityistä asiantuntemusta perustuslakien kirjoittamisessa tai houkuttelevien TV-ohjelmien tuottamisessa kilpailemaan Al-Jazeeran ja al-Arabiyan kanssa Arabikatsojien sydämistä ja mielistä. Sillä ei ole hyviä suhteita kansainvälisiin kansalaisjärjestöihin, jotka tarjoavat humanitaarisia palveluja, eikä sillä ole tapaa koordinoida toimia YK: n ja muiden monenvälisten instituutioiden kanssa.

kun kävi selväksi, että Irakin jälleenrakentaminen tulee olemaan paljon kalliimpi ja odotettua pidempi, kongressissa alettiin välittömästi pyytää kansainvälistä apua. Mutta vaikka amerikkalaiset veronmaksajat pitäisivät tällaista apua tervetulleena, kansainvälinen yhteisö ei ole sen paremmin koordinoitu kansakunnan rakentamiseksi kuin Yhdysvaltain hallitus.

aluksi kansainvälisessä yhteisössä ei ole keskusviranomaista, joka johtaisi valtioiden rakentamispyrkimyksiä. Vaikka muut maat haluaisivatkin antaa tämän vastuun Yhdistyneille Kansakunnille, se ei ole käytännöllinen ratkaisu. YK: lla ei ole asiantuntemusta eikä resursseja, inhimillisiä eikä muutenkaan, johtaa maanrakennusohjelmia autoritaarisesti. Näiden osalta se riippuu raskaan sarjan rahoittajista-nimittäin Yhdysvalloista, Euroopan unionista ja vähemmässä määrin Japanista.

kukaan ei ole myöskään ratkaissut sitä vakavampaa ongelmaa, kuinka toteuttaa kansakunnan rakentamisen toinen vaihe-siirtyminen omavaraisiin alkuperäisiin instituutioihin. Kuten ihmisoikeusasiantuntija Michael Ignatieff ikimuistoisesti asian ilmaisi, vaikka kansainvälisen yhteisön mantra on ”valmiuksien kehittäminen”, todellisuus on usein” kapasiteetin Imeminen”, kun hyvin varustetut kansainväliset järjestöt, urakoitsijat ja kansalaisjärjestöt saapuvat paikalle matkapuhelimineen, kannettavine tietokoneineen ja First World palkoineen. The Journal of Democracy-lehden tuoreessa artikkelissa Gerald Knaus ja Felix Martin väittävät, että Bosniasta on seitsemän vuotta Daytonin sopimusten jälkeen tullut ”eurooppalainen Raj”, jossa korkea edustaja toimii varakuninkaana johtaen siirtomaiden riippuvuutta, joka ei sisällä demokratiaa eikä itsehallintoa. Sen enempää Kosovossa kuin Kosovossakaan ei ole selvää irtautumisstrategiaa, koska kansainvälisen yhteisön lähtö jättäisi kummallekin alueelle ne vaikeat poliittiset ongelmat, jotka johtivat väliintuloon.

mikään näistä ei tarkoita sitä, että Yhdysvaltojen pitäisi sulkea kansainvälinen yhteisö tulevien kansakuntaa rakentavien harjoitusten ulkopuolelle. Monenvälisyys tarkoittaa ulkovaltojen Persianlahden sodan rahoittamiseen antamien 70 miljardin dollarin ja jälleenrakentamiseen tällä kertaa lupaamien 13 miljardin dollarin välistä erotusta. Kansainvälinen yhteisö voi tarjota poliisivoimia, vesiinsinöörejä, maamiinojen poistoon erikoistuneita asiantuntijoita ja muita resursseja, joita Yhdysvallat ei usein pysty käyttämään nopeasti. Tarvitaan pysyvä U. S. hallituksen toimisto tekemään yhteistyötä tämän yhteisön kanssa, pitäen silmällä pitkiä läpimenoaikoja, jotka ovat väistämättömiä.

Bushin hallinnon kokemukset Irakissa eivät opeta uusia opetuksia kansakunnan rakentamisesta, vaan pikemminkin vahvistavat joitakin vanhoja, unohdettuja. Ensimmäinen on se, että kansakunnan rakentaminen on vaikea, pitkäaikainen yritys, jolla on suuret työvoimakustannukset, ihmishenki ja resurssit. Ne paikat, joissa se on menestynyt parhaiten-Saksa, Japani ja Filippiinit—ovat niitä, joissa Yhdysvaltain joukot ovat pysyneet sukupolvien ajan. Meidän ei pitäisi puuttua asiaan alkuunkaan, jos emme ole halukkaita maksamaan näitä korkeita kustannuksia.

tästä huolimatta olemme nyt täysin sitoutuneita Afganistanissa ja Irakissa ja todennäköisesti otamme tulevaisuudessa vastaan muita kansakuntaa rakentavia sitoumuksia yksinkertaisesti siksi, että epäonnistunutta valtion ongelmaa ei voida turvallisesti sivuuttaa. Siksi meidän on otettava opiksemme viimeaikaisista kokemuksistamme.

hallinnon Irakissa kohtaamat ongelmat eivät niinkään johtuneet erityisistä virheellisistä arvioinneista vaan hallinnon huonosti suunnitellun institutionaalisen rakenteen ennakoitavista sivutuotteista. Sen rakenteen korjaaminen vaatisi ainakin neljä asiaa.

ensinnäkin Yhdysvaltojen on perustettava keskusviranomainen, jonka tukena on pysyvä henkilöstö, hoitamaan käynnissä olevia ja tulevia valtioita rakentavia toimia. Yksi mahdollisuus, jota strategisten ja kansainvälisten tutkimusten Keskuksen konfliktinjälkeisen jälleenrakentamisen komissio suosittelee, on jälleenrakennusjohtajan nimittäminen. Johtaja voitaisiin sijoittaa mihin tahansa hallituksen monista paikoista, vaikka Valkoinen talo olisi loogisin ottaen huomioon virastojen väliset arkaluonteiset suhteet. (Myönnettyään, että oli ollut virhe antaa Pentagonille etusija Irakin jälleenrakentamisessa, Valkoisen talon henkilökunta päätti ottaa vallan takaisin lokakuussa 2003.) Johtajan toimisto toimisi institutionaalisen muistin rahastona, jotta meidän ei tarvitsisi jatkuvasti juosta opettamassa itsellemme sitä, minkä jo tiesimme.

toiseksi tällä koordinointivirastolla on oltava riittävät valtuudet saattaa hallituksen sotaa käyvät virastot valvontaan kriisin ilmetessä. Tämä tarkoittaa, että CENTCOM: n komentajan siviilivastaava olisi nimitettävä vastaamaan sodanjälkeisestä siviilisuunnittelusta samaan aikaan sotilaallisen suunnittelun kanssa.

kolmanneksi jokaisen pysyvän kansakunnan rakentamiseen omistautuneen järjestön tulisi ylläpitää siteitä muiden maiden vastaaviin virastoihin. Vaikka kansainvälinen yhteisö on Somaliassa, Bosniassa ja Itä—Timorissa toteutettujen ponnistelujen ansiosta parantanut valtioiden rakentamista, silläkään ei ole keinoja säilyttää institutionaalista muistia, ja se voisi tarvita Yhdysvaltojen apua.

jälleenrakennusponnistelujen on pysyttävä selkeässä siviilivalvonnassa, kun ne siirtyvät ensimmäisestä vaiheesta alueen vakauttamiseen toiseen vaiheeseen ja luovat itseään ylläpitäviä instituutioita, jotka lopulta mahdollistavat Yhdysvalloille sulavan ulospääsyn. Päätöksiä siitä, miten nopeasti valta luovutetaan paikallisille toimijoille, mikä on poliittisen uudistuksen järjestys ja milloin ja miten avun määrää ja läsnäoloa maassa vähennetään, ei voida jättää puolustusministeriölle, joka on aina puolueellinen nopean poistumisen puolesta.

tämä puolueellisuus on erityisen tärkeää Irakin jälleenrakentamisen edetessä. Donald Rumsfeld on ilmaissut strategian kansakunnan rakentamiseen ”lite”, johon liittyy nopea siirtyminen paikalliseen valvontaan ja kova-rakkaus politiikka, joka jättää paikalliset löytää oman tiensä kohti hyvää hallitusta ja demokratiaa. Tämä on kyseenalainen lähestymistapa, ainakin jos välittää lopputuloksesta. Irakin uusi hallitus on hallinnollisesti heikko, eivätkä sen kansalaiset pidä sitä täysin legitiiminä. Sitä vaivaavat korruptio ja huono hallinto, ja repivät sisäiset erimielisyydet—todistaa taistelu Irakin hallintoneuvoston shiialaiset ja ei-shiialaiset jäsenet siitä, miten laatia uusi perustuslaki. Kansakunnan rakentaminen vaatii paljon enemmän kuin poliisien ja asevoimien kouluttamista, jotta ne voisivat ottaa vallan Yhdysvalloista: ellei tällaisia voimia yhdistetä poliittisten puolueiden, oikeuslaitoksen, siviilihallinnon ja oikeusvaltion vahvaan kehykseen, niistä tulee pelkkiä pelinappuloita sisäisessä valtataistelussa. Kansakuntaa rakentava ”lite” uhkaa tulla käytetyksi älyllisenä perusteluna ulospääsylle, jättämästämme sotkusta huolimatta.

USA: n pysyvä valtionvirasto maanrakennuksen hallinnoimiseksi tulee olemaan poliittisesti vaikea myydä, koska emme ole vieläkään sopeutuneet ajatukseen, että olemme kansakunnan rakennusalalla pitkällä tähtäimellä. Kansainväliset suhteet eivät kuitenkaan ole enää vain suurvaltojen välinen peli, vaan se, mitä tapahtuu pienten maiden sisällä, voi vaikuttaa suuresti muuhun maailmaan. ”Imperiumimme” voi olla siirtymäkauden keskus, joka perustuu demokratiaan ja ihmisoikeuksiin, mutta etujemme mukaan meidän on opittava, miten paremmin voimme opettaa muita ihmisiä hallitsemaan itseään.