Édification de la Nation 101

 » Je ne pense pas que nos troupes devraient être utilisées pour ce qu’on appelle l’édification de la nation. Je pense que nos troupes devraient être utilisées pour combattre et gagner la guerre. »

— George W. Bush, octobre 11, 2000

 » Nous nous rencontrons ici à une période cruciale de l’histoire de notre nation et du monde civilisé. Une partie de cette histoire a été écrite par d’autres; le reste sera écrit par nous… La reconstruction de l’Irak nécessitera un engagement soutenu de la part de nombreux pays, y compris le nôtre: nous resterons en Irak aussi longtemps que nécessaire, et pas un jour de plus. »(italique ajouté)

— George W. Bush, 26 février 2003

La transformation de George W. Bush d’un candidat à la présidence opposé à la construction de la nation en un Président engagé à écrire l’histoire de toute une partie troublée du monde est l’une des illustrations les plus dramatiques que nous ayons de la façon dont les attaques terroristes du 11 septembre ont changé la politique américaine. Sous la présidence de Bush, les États—Unis ont pris la responsabilité de la stabilité et du développement politique de deux pays musulmans – l’Afghanistan et l’Irak. Beaucoup dépend maintenant de notre capacité non seulement à gagner des guerres, mais aussi à aider à créer des institutions politiques démocratiques autonomes et des économies de marché robustes, et pas seulement dans ces deux pays, mais dans tout le Moyen-Orient.

Le fait est que les principales menaces pour nous et pour l’ordre mondial proviennent aujourd’hui d’États faibles, effondrés ou en faillite. Les institutions gouvernementales faibles ou absentes dans les pays en développement forment le fil conducteur reliant le terrorisme, les réfugiés, le SIDA et la pauvreté mondiale. Avant le 11 septembre, les États-Unis estimaient qu’ils pouvaient ignorer en toute sécurité le chaos dans un endroit lointain comme l’Afghanistan; mais l’intersection du terrorisme religieux et des armes de destruction massive a fait que les zones autrefois périphériques sont désormais au centre des préoccupations.

Les conservateurs n’ont jamais approuvé les  » interventions humanitaires  » entreprises au cours des années 1990, notamment en Somalie, en Haïti, en Bosnie, au Kosovo et au Timor oriental. Les libéraux, pour leur part, restent peu convaincus par la justification de l’administration Bush pour son invasion de l’Irak. Mais que ce soit pour des raisons de droits de l’homme ou de sécurité, les États-Unis ont fait beaucoup d’interventions au cours des quinze dernières années et ont pris environ un nouvel engagement de construction d’une nation tous les deux ans depuis la fin de la guerre froide. Nous avons été dans le déni à ce sujet, mais nous sommes dans cette affaire pour le long terme. Nous ferions mieux de nous y habituer et d’apprendre à le faire — car il y aura presque certainement une prochaine fois.

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Les critiques de la construction de la nation soulignent que les étrangers ne peuvent jamais construire des nations, si cela signifie créer ou réparer tous les liens culturels, sociaux et historiques qui unissent les gens en tant que nation. Ce dont nous parlons vraiment, c’est de la construction de l’État, c’est-à—dire de la création ou du renforcement d’institutions gouvernementales telles que les armées, les forces de police, les tribunaux, les banques centrales, les agences de recouvrement des impôts, les systèmes de santé et d’éducation, etc.

Ce processus comporte deux phases très distinctes, toutes deux critiques. La première consiste à stabiliser le pays, à offrir une aide humanitaire et des secours en cas de catastrophe, à reconstruire les infrastructures et à relancer l’économie. La deuxième phase commence une fois la stabilité atteinte et consiste à créer des institutions politiques et économiques autonomes qui permettront en fin de compte une gouvernance démocratique compétente et une croissance économique.

La première de ces phases est bien comprise et, bien que difficile, elle relève à la fois des capacités des États-Unis et de la communauté internationale dans son ensemble. (L’Agence des États-Unis pour le développement international a un bilan très inégal dans la promotion de la croissance économique à long terme, mais est en fait assez bonne pour fournir une aide humanitaire.) La deuxième phase, la transition vers un développement autonome, est beaucoup plus difficile; et elle est encore plus importante à long terme. Le mot clé est « autosuffisant »: à moins que des puissances extérieures ne soient en mesure de laisser derrière elles des institutions étatiques autochtones stables, légitimes et relativement non corrompues, elles n’ont aucun espoir d’une sortie gracieuse.

Quelles leçons à long terme pouvons-nous tirer de l’expérience américaine jusqu’ici dans la reconstruction de l’Irak ? L’administration Bush a été fortement critiquée pour son incapacité à planifier adéquatement la période d’après-guerre; mais nous devons nous rappeler que l’édification de la nation est intrinsèquement difficile. Si un problème inattendu survient, cela ne signifie pas nécessairement qu’il y a eu un échec de planification, car il n’est pas possible d’anticiper toutes les éventualités.

Les responsables de l’administration soutiennent qu’ils ont fait une planification considérable pour laquelle ils n’obtiennent pas de crédit, car cela avait à voir avec des imprévus qui ne se sont jamais produits. Les armes chimiques et biologiques, ainsi que le sabotage et les incendies de champs de pétrole, ont été très discutés avant la guerre. Mais les Irakiens n’avaient évidemment pas de telles armes; et, en grande partie parce que le pays était occupé si rapidement (résultat d’un plan de guerre qui mettait l’accent sur la légèreté et la rapidité par rapport au nombre et à la redondance), les champs de pétrole n’ont pas été sabotés. Avant la guerre, environ 60% de la population irakienne vivait de la nourriture offerte par le Programme alimentaire mondial des Nations Unies, et l’administration travaillait discrètement avec cette agence pour s’assurer que la nourriture serait distribuée à l’ensemble de la population irakienne pendant la guerre. De vastes plans ont été élaborés pour faire face à une crise humanitaire ou de réfugiés majeure comme celle qui a suivi la guerre du Golfe de 1991 — mais aucun n’a émergé.

Pour quoi, alors, l’Administration peut-elle à juste titre être tenue responsable? Le contrôle de loin le plus important a été son incapacité à élaborer des plans d’urgence contre la possibilité que l’État iraquien s’effondre presque complètement. L’administration espérait décapiter les dirigeants baasistes du pays et permettre à de nouveaux dirigeants de prendre rapidement la relève. Au lieu de cela, il y a eu une grave rupture de l’ordre, alors que l’armée a fondu, que la police a cessé de patrouiller dans les rues et que les ministères ont cessé de fonctionner. Les conséquences de ce trouble étaient importantes: l’infrastructure physique du gouvernement a disparu, les ministères ayant été dépouillés des portes, des toilettes et du câblage, puis incendiés; la recherche d’armes de destruction massive a été compromise par le pillage des sites d’armes; et la première impression de « libération » de nombreux Irakiens a été celle du crime et du chaos.

Il y avait des précédents pour ce qui s’est passé en Irak — surtout les conséquences de l’intervention américaine au Panama en 1989, lorsque des jours de pillage et de désordre ont entraîné des milliards de dollars de dommages. L’administration Bush, avec une meilleure prévoyance, aurait-elle pu se prémunir contre la possibilité d’un chaos à grande échelle en Irak?

Peut-être. L’une des conséquences de la décision d’envahir le pays avec une très petite force — environ 150 000 hommes — a été qu’après les opérations de combat majeures, il n’y avait tout simplement pas assez de soldats pour se répandre dans le pays. Inonder la zone de forces aurait aidé. Mais les troupes de combat ne sont notoirement pas préparées à faire face aux troubles civils et aux fonctions de police, et aggravent souvent les choses par l’usage intensif de la force. Les États-Unis ne maintiennent pas de force de police nationale pour une utilisation dans de telles situations; la seule option aurait été de faire appel à des forces de maintien de la paix ou de police de suivi telles que les carabiniers italiens, les casques bleus canadiens ou la Guardia Civil espagnole.

Mais avant de supposer qu’une approche multilatérale aurait empêché les pillages en Irak, il faut rappeler que les missions multilatérales antérieures, pour déployer des forces de police en Haïti, en Somalie, en Bosnie et au Kosovo, étaient mal organisées et en sous-effectif, et arrivaient dans la plupart des cas trop tard pour remplir leurs fonctions au moment où elles étaient le plus nécessaires. Il est peu probable qu’une force de police internationale lente aurait fait beaucoup de différence. Les Italiens ont finalement envoyé les carabiniers en Irak, mais ils sont arrivés longtemps après la fin du pillage.

L’implication de l’Amérique dans la construction de la nation au cours des quinze dernières années a permis d’acquérir des connaissances importantes sur l’organisation de la tâche, comme le démontre une étude récente de la RAND Corporation. Mais l’administration Bush n’a pas su tirer parti de ces connaissances institutionnelles. Ses erreurs de planification les plus graves ont été de mettre en place son organisation de reconstruction d’après-guerre à la dernière minute, de la doter d’une autorité insuffisante et de la placer sous le contrôle global du Pentagone, qui n’avait pas la capacité de faire le travail correctement. Le résultat a été une organisation qui, au lieu de se lancer sur le terrain après la fin des combats majeurs, a gaspillé de précieuses semaines et des mois à développer ses propres capacités.

En août 2002, le président Bush a signé le décret qui a mis en place la planification militaire finale de la guerre, et les forces américaines ont commencé à se déployer dans le golfe Persique vers la fin de l’année. Mais ce n’est que le 20 janvier de l’année dernière que Jay Garner, un lieutenant général à la retraite, a été nommé pour coordonner le nouveau Bureau de la Reconstruction et de l’Aide humanitaire. Il a eu moins de deux mois pour rassembler les efforts de planification de diverses agences américaines avant que l’ORHA ne soit transféré au Koweït, le 17 mars, au début de la guerre. L’ORHA est passée d’un personnel de six personnes et d’un bureau sans téléphone au Pentagone à la fin de janvier à une organisation avec un personnel de 700 à peine trois mois plus tard — un exploit impressionnant de création institutionnelle par tous les standards. Néanmoins, étant donné que le Département d’État, l’USAID, la CIA et l’Army War College avaient préparé de vastes plans pour l’après-guerre, la question reste de savoir pourquoi l’Administration n’a pas cherché à intégrer leurs recommandations dans un processus coordonné dès le début de la planification de la guerre (voir « Blind Into Baghdad », dans ce numéro).

Il y avait d’ailleurs un grave problème d’autorité. Garner, qui avait dirigé les secours humanitaires au Kurdistan après la guerre du Golfe, était un ancien général trois étoiles et n’était donc pas en mesure de donner des ordres au commandant quatre étoiles du CENTCOM Tommy Franks. M. Garner a été remplacé à la mi-mai par l’Ambassadeur L. Paul Bremer, un officier du service extérieur très haut placé et expert en lutte contre le terrorisme qui dirige désormais l’Autorité provisoire de la Coalition, le successeur de l’ORHA. Bremer était beaucoup plus visible et bien connu à Washington — un initié qui pouvait commander beaucoup plus d’autorité que Garner ne le pouvait.

La perception malheureuse du public est que Garner a été remplacé pour avoir présidé à un effort de reconstruction chaotique et désorganisé. En fait, il a fait un travail incroyable dans les circonstances. Le plan de l’administration Bush avait toujours été de remplacer Garner par un administrateur plus distingué et plus visible; alors pourquoi Bremer, ou quelqu’un de sa stature, n’était-il pas en place avant le début de la guerre?

L’administration a fait valoir qu’elle n’aurait pas pu commencer la planification coordonnée de l’après-guerre à l’automne 2002, car elle cherchait toujours à obtenir l’approbation de la communauté internationale pour la guerre. Cet argument est fallacieux: le Président a clairement indiqué qu’il procéderait avec ou sans l’approbation de la communauté internationale et n’a pas attendu les Nations Unies avant de déployer des forces militaires dans le Golfe — un déploiement qui, comme les horaires de chemin de fer de Von Moltke en juillet 1914, ne pouvait pas facilement être inversé. En réalité, la planification tardive et la faiblesse du commandement ont été enracinées dans une série de batailles interinstitutions qui ont eu lieu à l’automne 2002.

La première phase de la construction de la nation — la reconstruction après un conflit – est extrêmement difficile à mettre en œuvre, car les capacités nécessaires sont largement réparties entre une multitude d’agences gouvernementales et civiles. Les exercices antérieurs de construction de la nation ont souffert d’une mauvaise coordination, tant au sein du gouvernement américain qu’au sein de la communauté internationale en général. En Bosnie, par exemple, les Accords de Dayton confèrent l’autorité militaire à l’OTAN, tandis que l’autorité civile est partagée entre le Bureau du Haut Représentant, l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, la Banque mondiale, le Fonds Monétaire international et le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie. Certaines fonctions, y compris la création d’une force de police internationale, sont tombées entre les mailles du filet. Aux États-Unis gouvernement l’armée s’est heurtée à des agences civiles sur son rôle dans des missions non militaires telles que la démobilisation et le maintien de l’ordre.

Les responsables américains impliqués ont tiré d’importantes leçons au cours des années 1990, que l’administration Clinton a codifiées dans la Directive de décision présidentielle 56, en mai 1997. Le PDD 56 a établi un cadre interinstitutions pour coordonner la réponse des États-Unis aux situations d’urgence post-conflit et a été utilisé lors de la reconstruction du Kosovo après l’intervention de l’OTAN en 1999. En partie grâce aux meilleurs États-Unis. la coordination, l’effort d’édification de la nation au Kosovo était beaucoup mieux organisé au niveau international que celui de la Bosnie, avec une plus grande unité de commandement et des querelles interinstitutions beaucoup plus calmes.

Au début de l’administration Bush, des efforts ont été déployés pour remplacer le PDD 56 par une nouvelle directive qui aurait chargé le personnel du Conseil de sécurité nationale de la Maison Blanche de coordonner toutes les activités de construction de la nation. De l’avis général, c’était une idée sensée, mais le président n’a jamais signé le projet, apparemment en raison d’objections persistantes du département de la Défense. Puis vint le 11 septembre, la guerre en Afghanistan et l’effort de reconstruction qui s’ensuivit. L’administration Bush n’avait toujours pas de cadre politique convenu pour l’édification de la nation et de nombreux responsables considéraient l’effort de reconstruction en Afghanistan comme un fiasco.

C’est dans ce contexte que le Pentagone a présenté, peu après l’adoption de la Résolution 1441 du Conseil de sécurité des Nations Unies, en novembre 2002, sa  » grande idée  » selon laquelle toute planification d’après-guerre devrait être centralisée sous son propre contrôle. Le retard dans la nomination d’un coordinateur de reconstruction était dû au grand combat qui a suivi la grande idée.

Le secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld avait de sérieuses raisons de vouloir garder le contrôle de l’effort de reconstruction. Les exercices antérieurs de construction de la nation avaient toujours eu deux chaînes de commandement, l’une traitant de la sécurité militaire et l’autre – par l’intermédiaire de l’ambassadeur local et du Département d’État — des affaires civiles. Selon Rumsfeld, cette autorité divisée a lié les forces américaines, car la chaîne de commandement civile n’a jamais pu s’entendre sur une stratégie de sortie et demandait constamment aux militaires de faire des choses pour lesquelles ils n’étaient pas préparés, comme le travail de la police. Ce problème, selon Rumsfeld, était particulièrement aigu en Bosnie, où les États-Unis. les forces étaient toujours déployées sept ans après la signature des Accords de Dayton, et elles étaient apparues en Afghanistan après que les États-Unis eurent évincé les talibans.

Pendant ce temps, le Pentagone se battait depuis des mois avec le Département d’État et la communauté du renseignement sur le rôle d’Ahmed Chalabi et du Congrès national irakien. Aux extrêmes se trouvaient ceux du Pentagone qui croyaient que la démocratisation de l’Irak pouvait être entièrement déléguée à Chalabi, et ceux du Département d’État et de la communauté du renseignement qui le jugeaient inapte à tout rôle dans l’Irak d’après-guerre.

À la fin de décembre 2002, Rumsfeld, l’infighter bureaucratique consommé, avait prévalu. Le président Bush a accepté de donner le contrôle au Pentagone car l’idée d’un commandement unifié lui plaisait. Mais cette stratégie présentait des inconvénients distincts: le Pentagone, qui n’avait pas les connaissances institutionnelles ou la capacité de faire bon nombre des choses à faire dans la reconstruction, ne s’est pas tourné vers les bons endroits. Le département de la Défense n’a pas d’expertise particulière dans la rédaction de constitutions ou dans la production de programmes de télévision attrayants pour concurrencer al-Jazira et al-Arabiya pour le cœur et l’esprit des téléspectateurs arabes. Il n’a pas de bonnes relations avec les ONG internationales qui fournissent des services humanitaires; il n’a pas non plus de moyen de coordonner ses activités avec l’ONU et d’autres institutions multilatérales.

Une fois qu’il est devenu clair que la reconstruction de l’Irak allait être beaucoup plus coûteuse et plus longue que prévu, il y a eu des appels immédiats au Congrès pour une aide internationale. Mais bien qu’une telle aide soit bien accueillie par les contribuables américains, la communauté internationale n’est pas mieux coordonnée pour l’édification de la nation que le gouvernement américain.

Pour commencer, aucune autorité centrale n’existe au sein de la communauté internationale pour diriger les efforts d’édification de la nation. Tout comme d’autres pays pourraient vouloir confier cette responsabilité à l’ONU, ce n’est pas une solution pratique. L’ONU n’a pas l’expertise ni les ressources, humaines ou autres, pour exécuter des programmes d’édification de la nation de manière autoritaire. Pour ceux—ci, cela dépend des bailleurs de fonds lourds – à savoir les États-Unis, l’Union européenne et, dans une moindre mesure, le Japon.

De plus, personne n’a résolu le problème le plus grave de la mise en œuvre de la deuxième phase de l’édification de la nation – la transition vers des institutions autochtones autosuffisantes. Comme l’a rappelé l’expert en droits de la personne Michael Ignatieff, alors que le mantra de la communauté internationale est le « renforcement des capacités », la réalité est souvent « l’épuisement des capacités », alors que des agences internationales, des entrepreneurs et des ONG bien dotés arrivent avec leurs téléphones portables, ordinateurs portables et salaires du Premier monde. Dans un article récent du Journal of Democracy, Gerald Knaus et Felix Martin affirment que la Bosnie, sept ans après les Accords de Dayton, est devenue un « Raj européen », dans lequel le Haut Représentant agit en tant que vice-roi présidant une dépendance coloniale sans démocratie ni autonomie gouvernementale. Ni là-bas ni au Kosovo, il n’y a de stratégie de sortie évidente, car le départ de la communauté internationale laisserait aux deux endroits les problèmes politiques insolubles qui ont conduit à une intervention en premier lieu.

Rien de tout cela ne signifie que les États-Unis devraient exclure la communauté internationale des futurs exercices d’édification de la nation. Le multilatéralisme signifie la différence entre les 70 milliards de dollars versés par les puissances étrangères pour payer la guerre du Golfe et les 13 milliards de dollars qu’elles ont promis pour la reconstruction cette fois-ci. La communauté internationale peut fournir des forces de police, des ingénieurs des eaux, des experts en enlèvement des mines terrestres et d’autres ressources que les États-Unis ne peuvent souvent pas déployer rapidement. Ce dont nous avons besoin, c’est d’un État américain permanent. bureau du gouvernement de coopérer avec cette communauté, en tenant compte des longs délais inévitables.

L’expérience de l’administration Bush en Irak n’enseigne pas de nouvelles leçons sur la construction de la nation, mais renforce plutôt certaines anciennes oubliées. La première est que l’édification de la nation est une entreprise difficile et à long terme qui coûte cher en main-d’œuvre, en vies humaines et en ressources. Les endroits où il a eu le plus de succès — l’Allemagne, le Japon et les Philippines — sont ceux où les forces américaines sont restées pendant des générations. Nous ne devrions pas nous impliquer pour commencer si nous ne sommes pas prêts à payer ces coûts élevés.

Cela dit, nous sommes maintenant pleinement engagés en Afghanistan et en Irak, et nous sommes susceptibles de prendre d’autres engagements de construction de la nation à l’avenir, tout simplement parce que le problème de l’État défaillant est un problème que nous ne pouvons ignorer en toute sécurité. Il nous appartient donc de tirer quelques leçons de notre expérience récente.

Les problèmes auxquels l’Administration a été confrontée en Irak n’étaient pas tant le résultat d’erreurs d’appréciation spécifiques que les sous-produits prévisibles de la structure institutionnelle mal pensée de l’Administration. La fixation de cette structure impliquerait au moins quatre choses.

Premièrement, les États-Unis doivent créer une autorité centrale, soutenue par un personnel permanent, pour gérer les activités de construction nationale en cours et futures. Une possibilité, recommandée par la Commission pour la Reconstruction après les conflits du Centre d’Études stratégiques et internationales, est de nommer un directeur de la reconstruction. Le directeur pourrait se trouver dans l’un des nombreux endroits du gouvernement, bien que la Maison Blanche serait la plus logique, compte tenu des relations interinstitutions délicates impliquées. (Reconnaissant que cela avait été une erreur d’accorder au Pentagone la primauté sur la reconstruction de l’Irak, le personnel de la Maison Blanche a décidé de reprendre cette autorité en octobre 2003.) Le bureau du directeur servirait de fonds de mémoire institutionnelle, afin que nous n’ayons pas à courir perpétuellement nous enseigner ce que nous savions déjà.

Deuxièmement, ce bureau de coordination doit être doté d’une autorité suffisante pour maîtriser les agences belligérantes du gouvernement en cas de crise. Cela signifie qu’un équivalent civil du commandant du CENTCOM devrait être nommé pour prendre en charge la planification civile d’après-guerre, en coïncidence avec et sur un pied d’égalité avec la planification militaire.

Troisièmement, toute organisation permanente consacrée à l’édification de la nation devrait maintenir des liens avec des agences similaires dans d’autres pays. Bien que la communauté internationale se soit améliorée — grâce aux efforts déployés en Somalie, en Bosnie et au Timor oriental — dans l’édification de la nation, elle n’a pas non plus les moyens de préserver la mémoire institutionnelle et pourrait utiliser l’aide américaine.

Enfin, l’effort de reconstruction doit rester sous un contrôle civil clair alors qu’il passe de la première étape, la stabilisation de la région, à la deuxième étape, la création d’institutions autonomes qui permettront finalement aux États-Unis une sortie gracieuse. Les décisions sur la rapidité avec laquelle l’autorité doit être transférée aux acteurs locaux, sur la séquence de la réforme politique, sur le moment et la manière de réduire les niveaux d’aide et la présence dans un pays ne peuvent être laissées au ministère de la Défense, qui sera toujours partial en faveur d’une sortie rapide.

Ce biais sera d’une importance particulière à mesure que la reconstruction de l’Irak progressera. Donald Rumsfeld a articulé une stratégie de construction de la nation « allégée », impliquant une transition rapide vers le contrôle local et une politique d’amour dur qui laisse les habitants trouver leur propre chemin vers un bon gouvernement et la démocratie. C’est une approche douteuse, du moins si l’on se soucie du résultat final. Le nouveau gouvernement iraquien sera faible sur le plan administratif et ne sera pas considéré par ses citoyens comme pleinement légitime. Il sera en proie à la corruption et à la mauvaise gestion, et déchiré par des désaccords internes — témoin de la lutte entre les membres chiites et non chiites du Conseil de gouvernement irakien sur la façon de rédiger une nouvelle constitution. L’édification de la nation exige beaucoup plus que de former des forces de police et des forces militaires pour prendre le relais des États-Unis: à moins que ces forces ne soient intégrées dans un cadre solide de partis politiques, d’un système judiciaire, d’une administration civile et d’un état de droit, elles deviendront de simples pions dans la lutte interne pour le pouvoir. La « lite » de construction de la nation risque d’être utilisée comme une justification intellectuelle pour sortir, quel que soit le gâchis que nous laissons derrière nous.

Un bureau permanent du gouvernement américain pour gérer la construction de la nation sera difficile à vendre politiquement, car nous ne sommes toujours pas réconciliés avec l’idée que nous sommes dans le secteur de la construction de la nation à long terme. Cependant, les relations internationales ne sont plus seulement un jeu entre grandes puissances, mais un jeu dans lequel ce qui se passe à l’intérieur de petits pays peut avoir un effet énorme sur le reste du monde. Notre « empire » peut être un empire de transition fondé sur la démocratie et les droits de l’homme, mais nos intérêts exigent que nous apprenions comment mieux apprendre aux autres à se gouverner eux-mêmes.