Martin Van Buren – Le trésor indépendant
La principale préoccupation du président était la sécurité des fonds publics confiés aux banques d’État. Lors de la convocation du Congrès, ses adversaires demanderaient de nouvelles garanties et, si aucune n’était à venir, décideraient sans aucun doute de démanteler l’ensemble du système de dépôt, laissant la porte ouverte à la recharge d’une banque nationale. Pour exclure cette possibilité, Van Buren a préconisé une séparation des fonds publics des banques d’État et le contrôle de ces fonds par des agents fédéraux désignés.
Les avantages d’une séparation de la banque et de l’État étaient multiples. En retirant ses fonds des banques d’État, le gouvernement fédéral éviterait d’être associé à des institutions qui contribueraient à semer la panique. Le gouvernement collecterait, stockerait et débourserait des recettes publiques par l’intermédiaire d’agents du Trésor et d’employés des postes et ne serait pas ouvert à l’accusation selon laquelle ces fonds serviraient de base à une spéculation incontrôlée. Bien qu’économiquement réalisable, ce plan comportait de nombreux pièges politiques. Bien qu’exigeant un minimum de législation habilitante, un trésor indépendant, ou sous-trésor, comme on le connaîtra bientôt, portait une critique implicite des banques d’État. Selon un partisan, ces institutions seraient désormais » laissées à leur sort. De plus, comme l’a averti Silas Wright, le divorce de la banque et de l’État rendrait le président vulnérable aux accusations selon lesquelles il voulait « étendre le patronage et le pouvoir de l’exécutif. Bien que déçu par les hésitations des dirigeants de l’État, Van Buren se rendit compte qu’il avait besoin de leur soutien pour réussir la session extraordinaire du Congrès qui se tint le 4 septembre 1837.
En recommandant la création d’un trésor indépendant, le président a invoqué la rhétorique jeffersonienne pour tenter de dissimuler les aspects radicaux de son programme. Il a prudemment expliqué les origines de la panique, en prenant soin de ne pas blâmer les banques d’État pour l’effondrement. « Toutes les communautés sont susceptibles de trop se tourner vers le gouvernement », a déclaré le président à la session extraordinaire. « Si, par conséquent, je m’abstiens de suggérer au Congrès un plan spécifique pour réglementer les échanges du pays, soulager les embarras commerciaux ou interférer avec les opérations ordinaires du commerce extérieur ou intérieur, c’est par conviction que de telles mesures ne relèvent pas de la province constitutionnelle du gouvernement général. »Mais le gouvernement était obligé de sauvegarder ses fonds propres. C’est dans ce contexte que Van Buren a recommandé un trésor indépendant. Ce faisant, il a pris soin de souligner qu’un tel programme ne nécessitait aucune augmentation du mécénat du gouvernement.
Bien que prudentes et formulées en des termes familiers, les propositions du président constituaient une rupture radicale par rapport aux prémisses sur lesquelles le parti démocrate a été construit. En tant que coalition lâche et souvent factieuse d’intérêts étatiques, l’alliance jacksonienne fonctionnait sans heurts tant que les dirigeants des États pouvaient interpréter la politique fédérale en fonction de leurs propres intérêts. La proposition de Van Buren pour un trésor indépendant ne contenait aucun encouragement à l’initiative de l’État. Bien au contraire, le président a placé les besoins du gouvernement fédéral avant ceux des États. Il a inversé l’équilibre délicat des priorités politiques qu’il avait lutté si longtemps pour maintenir. Peu importe la prudence de sa formulation, le respect de son ton, le président a créé un dilemme auquel il ne serait pas facile d’échapper.
Le Congrès qui écoutait respectueusement le message de Van Buren était entièrement sous contrôle démocratique. Les partisans du président avaient la majorité sur les vingt-deux commissions permanentes du Sénat et sur dix-huit des trente commissions de la Chambre, où ils n’avaient qu’un avantage de seize voix. Les démocrates bénéficiaient d’une majorité de deux voix contre une au sein des commissions cruciales des deux chambres qui examineraient les propositions financières du président. Dans une session ordinaire du congrès, une telle organisation aurait donné aux démocrates un contrôle ferme du processus législatif. Mais ce sont des circonstances extraordinaires. Les démocrates conservateurs, profondément attachés aux banques d’État, ont menacé de se rebeller sur la question du sous-sol.
Cette révolte s’est nourrie de désaccords entre le président et ses partisans d’État. Le gouverneur William Marcy de New York, autrefois un membre loyal de la Régence, refusa d’approuver les propositions de session extraordinaire de Van Buren, malgré les plaidoiries du procureur général, qui fit une visite spéciale à Albany. Dans un échange en colère avec Butler, Marcy est entrée au cœur du dilemme du parti. Il a demandé « si les hommes de Washington s’attendaient à ce que je proclame un divorce entre le gouvernement de l’État et les banques. »Butler a dit non. Dans ce cas, a poursuivi Marcy, « quel genre de partisans de M. V. B. serons-nous si nous répudions ses doctrines applicables aux États? »À cette question pointue, il n’y a pas eu de réponse. En Virginie, Thomas Ritchie est resté franc dans sa critique d’un trésor indépendant et sa défense du système de dépôt des banques d’État.
Malgré l’influence croissante de la cause conservatrice, les porte-parole législatifs du président ont poursuivi leurs propositions d’allégement. Wright et Cambreleng réussirent à obtenir l’adoption de projets de loi en reportant la distribution finale des revenus excédentaires, en établissant un calendrier pour le recouvrement des dépôts du gouvernement, en accordant la clémence dans la perception des obligations des maisons de douane et en autorisant une émission de bons du Trésor pour couvrir les dépenses du gouvernement. Dans les deux chambres, les démocrates se sont unis pour adopter ces mesures après un minimum de débat.
L’unité démocratique s’est évaporée lors des débats sur un trésor indépendant. James Buchanan, de Pennsylvanie, a affirmé que la proposition du président était parfaitement conforme aux principes jeffersoniens de gouvernement limité. Silas Wright a fait écho à ces sentiments. Les nouvelles voix étaient celles des démocrates conservateurs qui réclamaient une réforme, et non un abandon, des banques d’État. Empruntant la rhétorique des Whigs, ils accusèrent le président de chercher à élargir le favoritisme de l’exécutif et à exercer un nouveau pouvoir en collectant et en stockant des revenus. Malgré ces vives critiques, le leadership de Wright l’emporta et les démocrates, le 3 octobre 1837, obtinrent l’approbation du Sénat pour la création d’un trésor indépendant par une marge étroite de vingt-cinq contre vingt-trois.
À la Chambre, Cambreleng a perdu le contrôle du débat, permettant à Francis Pickens de Caroline du Sud de parler au nom d’un trésor indépendant pour se lancer dans une diatribe contre le capitalisme du Nord et sa guerre contre l’esclavage. Un tel émotionnalisme s’est avéré contagieux. Lorsque Cambreleng a fait sa défense tant attendue de la proposition du président, il s’en est pris à toutes les banques, arguant qu’un trésor indépendant « serait un contrôle constant et salutaire, pour prévenir les problèmes excessifs et injustifiables » de ces institutions. Cambreleng a conclu par une déclaration audacieuse: « Nous ne craignons pas les résultats de cette expérience. »
En s’opposant à un trésor indépendant comme une expérience radicale, les conservateurs ont prétendu être les vrais champions des droits des États et du gouvernement limité. Leur stratégie obstructionniste s’est avérée fructueuse. Le 14 octobre 1837, par 120 voix contre 107, la Chambre reporte l’examen d’un trésor indépendant. Les circonstances entourant ce vote critique ont ajouté à la déception du président. John Clark, un membre du congrès de l’État d’origine de Van Buren, présenta la motion de report, rappelant à ses collègues que même l’Argus d’Albany n’avait pas approuvé un trésor indépendant.
Dès l’ajournement de la session extraordinaire, Van Buren a tenté d’apaiser les craintes créées par les débats houleux du congrès. Le secrétaire au Trésor Woodbury a écrit à des amis de la communauté financière new-yorkaise, demandant comment l’administration pouvait indiquer clairement qu’elle n’avait pas l’intention de supprimer les banques ou d’introduire une monnaie métallique. Toutes les réponses sonnaient sur le même thème inquiétant. « Le divorce de la Banque et de l’État est un Manifeste de la plus haute autorité du pays », a écrit un banquier new-yorkais, « proclamant que les banques d’État ne sont pas sûres en tant que dépositaires. »Quels que soient les gains réalisés par Van Buren grâce à de telles enquêtes privées, une série d’éditoriaux dévastateurs dans le Washington Globe ont immédiatement été mis à mal par une série d’éditoriaux dévastateurs dénonçant les conservateurs et frappant les banques en général. Cette harangue a eu lieu peu de temps avant les élections d’automne à New York, où les Whigs ont obtenu soixante-sept sièges à l’assemblée de l’État, établissant ainsi une majorité claire et détruisant un pilier du pouvoir de régence.
Bien qu’alarmé par la défaite à New York, Van Buren continua à se concentrer sur ce qu’il percevait comme une crise pour le seul gouvernement fédéral. En décembre 1837, il proposa de nouveau le système de sous-traitance, ajoutant cette fois une fonction de dépôt spéciale pour plaire aux conservateurs. Le message calme et délibéré du président a attiré les éloges de tous les segments du parti, mais n’a pas pu surmonter l’émotivité générée par la panique.
À peine les démocrates s’étaient-ils organisés au Congrès qu’un débat sectionnel houleux s’ensuivit, provoqué par l’introduction par John C. Calhoun de six résolutions pro-esclavagistes. Van Buren a apprécié le soutien de Calhoun au projet de loi sur les sous-arbres lors de la session extraordinaire, mais n’était pas sur le point de laisser le sénateur de Caroline du Sud perturber l’unité démocratique. Le président est resté ferme dans son engagement envers les principes Jeffersoniens, car ils s’appliquaient à toutes les questions d’État, y compris l’esclavage. En accord avec cette philosophie, les partisans du Sénat de Van Buren ont modifié les résolutions de sorte que le libellé final enjoint au gouvernement de ne pas interférer avec les droits des États, alors que Calhoun voulait un engagement de protection fédérale pour l’esclavage. Ce n’est qu’au début de février 1838 que le Sénat commença le débat sur le système des sous-groupes, mais il fut interrompu une seconde fois par un combat oratoire entre John C. Calhoun et son archiprêtre, Henry Clay. Enfin, le 26 mars 1838, le Sénat approuve le projet de loi du trésor indépendant par vingt-sept voix contre vingt-cinq.
L’étroitesse de la marge de victoire n’augurait rien de bon pour les délibérations de la Chambre. Les conservateurs ont recueilli des appuis à chaque retard et ont reçu de nouveaux encouragements des élections du printemps en Virginie. Pour la première fois en plus d’une décennie, la junte de Richmond a fait face à la perspective d’un parti adverse contrôlant la législature de l’État. En mai 1838, le Congrès abrogea la Circulaire sur les espèces de 1836 et les banques de New York reprirent les paiements d’espèces, augmentant ainsi l’élan conservateur. Van Buren se rendit compte que la reprise compromettait les chances d’approbation par la Chambre d’un trésor indépendant, mais il continua à faire pression sur la mesure comme la seule alternative à une banque nationale. En effet, Nicholas Biddle a écrit à un membre du cabinet de Van Buren affirmant que sa banque était prête à reprendre son rôle de dépositaire exclusif des fonds publics. « L’ensemble de ses machines peut être remonté en vingt-quatre heures », a déclaré Biddle.
Cambreleng a poussé à l’adoption du projet de loi sur le sous-traitance à la mi-juin, et cette fois-ci a maintenu un contrôle serré des débats. Il a empêché les démocrates clés de s’abstenir comme ils l’avaient fait lors de la session extraordinaire et a renforcé la force de la Caroline du Sud sans permettre à aucun des partisans de Calhoun de soulever la question de l’esclavage. Bien que très disciplinés, les démocrates de la Chambre n’ont pas pu surmonter les résultats des pertes électorales à New York et en Virginie. Là où, une fois que ces deux machines d’État avaient travaillé en étroite collaboration avec les membres de leurs délégations au congrès, les triomphes Whig ont rendu les démocrates d’État réticents à s’exprimer contre leurs banques et désireux d’éviter une position définitive sur un trésor indépendant. Une fois de plus, leur hésitation eut un impact révélateur : le 25 juin 1838, par 125 voix contre 111, la Chambre rejeta le projet de loi.
La reprise des paiements d’espèces et l’échec du programme du président ont placé les démocrates sur la défensive lors des élections d’automne. À New York, sous la direction habile de Thurlow Weed, les Whigs développèrent une organisation politique aussi sophistiquée et étendue que la Régence. Les rédacteurs whig ont promis que leur candidat au poste de gouverneur, William H. Seward, rétablirait l’ordre financier. Ces appels bien orchestrés provoquèrent une énorme participation électorale et une victoire Whig qui captura la législature et plaça Seward dans le manoir du gouverneur. Disconso – tard, les démocrates ont imputé leur perte à la panique et au gouvernement fédéral. En quittant ses fonctions, Marcy a conclu que « l’élection a été menée principalement en référence à la politique du gouvernement fédéral. Si nous n’avions eu que notre propre politique à justifier, je ne peux pas me résoudre à douter que nous aurions dû obtenir un résultat différent. »
Le triomphe Whig fut un coup dur pour Van Buren. L’axe Albany-Richmond, qui était autrefois l’épine dorsale de l’alliance jacksonienne, avait été brisé par les Whigs, qui se souviendraient bien de la leçon. En célébrant leur balayage époustouflant de l’Empire State, ils se préparaient déjà à la prochaine campagne présidentielle. « Les chances de réélection de M. Van Buren peuvent maintenant être considérées comme désespérées », a écrit un observateur politique.
Courbé mais pas brisé, le président a poursuivi ses efforts pour affiner ses propositions économiques. Dans son deuxième message annuel, le 3 décembre 1838, il affirmait qu’un trésor indépendant éliminerait la possibilité d’une fraude comme celle qui s’était récemment produite lorsque Samuel Swartwout s’était enfui avec plus d’un million de dollars de recettes gouvernementales provenant de la douane de New York. Les opposants au congrès de Van Buren se sont emparés de ce scandale pour enquêter sur la gestion des fonds du Trésor. Dans un long rapport à la fin de février 1839, un comité spécial de la Chambre conclut que la défalcation de Swartwout avait été facilitée par une politique budgétaire démocratique qui avait cessé » d’utiliser les banques comme dépositaires. »
Ayant consommé une grande partie de leur énergie dans cette enquête, les Whigs demandèrent l’ajournement. Réalisant qu’il faudrait des mois pour assainir l’air, les démocrates de la Chambre ont accepté et abandonné les efforts visant à adopter le projet de loi du trésor indépendant. Cette session tronquée du Congrès prit fin le 4 mars 1839, date du deuxième anniversaire de l’inauguration de Van Buren. L’administration n’était guère d’humeur à célébrer. « Nous nous sommes enfin débarrassés du Congrès », a écrit le secrétaire au trésor, « et c’est un des plus discrédités à bien des égards qu’il a été. »
Avant que les élections d’automne puissent amener le président à un Congrès plus coopératif, une autre crise financière a frappé le pays. La reprise des paiements d’espèces en 1838 déclenche une expansion du crédit et des emprunts qui alimentent à leur tour une économie inflationniste. Les gouvernements des États ont de nouveau promu des améliorations internes, souvent en empruntant de l’étranger pour lever des fonds. La banque de Biddle à Philadelphie, maintenant sous charte de Pennsylvanie, dirigea cette poussée expansionniste, mais fut durement touchée par de soudaines restrictions de crédit en Angleterre en 1839. En octobre 1839, la banque suspend les paiements d’espèces ; près de la moitié des 850 banques du pays emboîtent le pas. Les conséquences politiques ont été immédiates. Les élections d’automne détruisirent les démocrates conservateurs, en particulier à New York et en Virginie, laissant Van Buren aux commandes d’un parti affaibli mais uni.
Le président saisit l’avantage. En recommandant un trésor indépendant au nouveau Congrès, il abandonna le langage conciliant du passé. Il a imputé de nouvelles défaillances financières aux investisseurs étrangers et aux banques d’État, exhortant le Congrès à adopter des mesures pour protéger le pays de nouveaux fous spéculatifs. Pour la première fois, il a exhorté à ce que toutes les recettes du gouvernement soient perçues et décaissées en or et en argent. Cette disposition, couplée au système de sous-traitance proposé, aurait « une influence salutaire sur le système de crédit papier auquel toutes les banques sont connectées. Bien que prenant soin de reconnaître que certaines banques étaient déjà « saines et bien gérées », Van Buren a préconisé le système de sous-traitance en tant que mécanisme de réforme et de régulation de l’économie du pays. Il a déclaré à ses partisans qu’il avait pris « un terrain solide » qu’il espérait sortir de l’impasse du congrès.
Alors que le président était d’humeur audacieuse, ses responsables du congrès étaient désorganisés. Les démocrates ont conservé le contrôle du Sénat, où ils ont adopté le projet de loi sur le sous-âge le 23 janvier par vingt-quatre voix contre dix-huit. Leur marge à la Chambre était si faible qu’ils ont dû attendre le résultat de six élections contestées avant de faire pression sur le programme de Van Buren. Entre-temps, les Whigs s’emparèrent du puissant poste de président de la Chambre et, avec lui, du contrôle d’une majorité de comités permanents. Près de trois mois se sont écoulés avant que la Chambre ne règle les élections contestées, ajoutant cinq sièges au total démocratique. Néanmoins, les gestionnaires du plancher hésitèrent à clore le débat, craignant que la défaite du projet de loi sur le sous-traitance ne détruise les chances restantes de réélection de Van Buren.
Les Whigs profitèrent des retards pour attaquer la politique budgétaire démocratique dans des discours qui furent rapidement convertis en circulaires de campagne. Finalement, le 30 juin 1840, les démocrates clôturèrent le débat et poussèrent au vote. Van Buren a remporté sa victoire tant attendue 124 à 107. Le 3 juillet 1840, à 15 heures, le président reçoit la facture de sous-traitance. Il a décidé d’attendre vingt-quatre heures avant de signer ce que le parti appellerait par la suite une « deuxième Déclaration d’indépendance. » Le président était enfin libéré d’une mesure devenue une obsession.