国家建設101
“私たちの軍隊は国家建設と呼ばれるものに使われるべきではないと思います。 私たちの軍隊は戦い、戦争に勝つために使用されるべきだと思います。”
—ジョージ-W-ブッシュ、オクトーバー11, 2000
“私たちは、私たちの国の歴史の中で重要な期間の間にここで会います,そして文明世界の. その歴史の一部は他の人によって書かれたもので、残りは私たちによって書かれます。.. イラクを再建するには、私たち自身を含む多くの国からの持続的なコミットメントが必要です。”（斜体が追加されました）
-George w.Bush,February26,2003
ジョージW.Bushの国家建設に反対する大統領候補から、世界の問題を抱えた部分全体の歴史を書くことにコミット ブッシュ大統領の下で、米国はアフガニスタンとイラクの二つのイスラム諸国の安定と政治的発展のための責任を取ってきました。 多くのことが、戦争に勝つだけでなく、自立した民主的な政治制度と強固な市場志向の経済を作り出すのに役立つ私たちの能力に乗っています。
事実は、私たちと世界秩序に対する主要な脅威は、弱い、崩壊した、または失敗した状態から今日来ているということです。 途上国の弱いまたは不在の政府機関は、テロ、難民、エイズ、および世界的な貧困を結ぶスレッドを形成します。 9/11の前に、米国はアフガニスタンのような遠く離れた場所で混乱を安全に無視できると感じました; しかし、宗教的テロリズムと大量破壊兵器の交差点は、以前は周辺地域が中心的な懸念を抱いていたことを意味しています。
保守派は、ソマリア、ハイチ、ボスニア、コソボ、東ティモールを含む、1990年代に行われたいわゆる”人道的介入”を承認しなかった。 自由主義者は、彼らの部分のために、イラクの侵略のためのブッシュ政権の理論的根拠によって納得しないままである。 しかし、人権や安全保障の理由にかかわらず、米国は過去15年間に多くの介入を行い、冷戦終結以来隔年でおよそ1つの新しい国づくりの約束を取 私たちはそれについて否定してきましたが、私たちはこのビジネスに長い目で見ています。 私たちはそれに慣れて、それを行う方法を学ぶ方が良いでしょう—次の時間はほぼ確実にあるでしょうから。
その他の物語
国家建設の批評家は、それが国家として人々を結びつけるすべての文化的、社会的、歴史的な関係を創造または修復することを意味する場 つまり、軍隊、警察、司法、中央銀行、徴税機関、保健教育システムなどの政府機関を創設または強化することです。
このプロセスには二つの非常に別々のフェーズがあり、両方とも重要です。 第一には、国の安定化、人道支援と災害救援の提供、インフラの再構築、経済の飛躍的な開始が含まれます。 第二段階は、安定が達成された後に始まり、最終的に有能な民主的統治と経済成長を可能にする自立した政治的および経済的機関を創設すること
これらのフェーズの最初の段階はよく理解されており、困難ではあるが、それは米国とより広範な国際社会の両方の能力の範囲内にある。 （米国国際開発庁は、長期的な経済成長を促進する上で非常にむらの記録を持っていますが、実際には人道支援を提供することでかなり良いです。）第二段階、自立開発への移行は、はるかに困難であり、それは長期的にはさらに重要です。 キーワードは”自立”です：外部の力が安定した、合法的な、比較的壊れていない先住民族の国家機関を残すことができない限り、彼らは優雅な出口の希望を持
これまでのイラク復興におけるアメリカの経験から、どのような長期的な教訓を引き出すことができますか？ ブッシュ政権は、戦後のために適切に計画することができなかったために強く批判されてきましたが、国家建設は本質的に困難であることを覚えておく必要があります。 予期しない問題が発生した場合、すべての不測の事態を予測することはできないため、必ずしも計画の失敗があったという意味ではありません。
政府関係者は、彼らが信用を得ないかなりの計画をしたと主張している。 化学兵器や生物兵器、また油田のサボタージュや火災は、戦争の前に多くの議論されました。 しかし、イラク人は明らかにそのような武器を持っていなかった;そして、国が非常に速く占領された主な理由（数と冗長性よりも軽さとスピードを強調した戦争計画の結果）、油田は破壊されなかった。 戦前、イラクの人口の約60パーセントは国連世界食糧計画から寄付された食糧に住んでおり、政権は戦争中に食糧がイラクの人口全体に流れることを確実にするためにその代理店と静かに働いていた。 大規模な計画は、1991年の湾岸戦争に続くもののような主要な人道的または難民の危機に対処するために作られました—しかし、どれも現れませんでした。
それでは、行政は正当に責任を負うことができますか？ これまでのところ、最も重要な監督は、イラク国家がほぼ完全に崩壊する可能性に対する緊急時対応計画を策定しなかったことでした。 政権は、国のバアス党の指導者を斬首し、新しい指導者が迅速に引き継ぐことを可能にすることを望んでいました。 その代わりに、軍が溶け、警察が通りをパトロールするのを止め、政府省庁が機能しなくなったため、秩序の深刻な崩壊がありました。 この障害の結果は有意であった: 政府の物理的なインフラは、省庁がドア、トイレ、配線を剥ぎ取られた後に放火されたために姿を消し、大量破壊兵器の捜索は武器サイトの略奪によって妥協され、多くのイラク人の”解放”の第一印象は犯罪と混乱の一つであった。
イラクで起こったことには先例がありました—最も明らかに、略奪と無秩序の日々が数十億ドルの損害をもたらした1989年のパナマへの米国の介入の余波。 ブッシュ政権は、より良い先見の明で、イラクの大規模な混乱の可能性に対してヘッジしていることができますか？
非常に小さな力で国に侵入するという決定の1つの結果—約150,000の強い—は、主要な戦闘作戦の後、全国に広がるのに十分な兵士がいなかったことでした。 力でゾーンを氾濫させることは助けになったでしょう。 しかし、戦闘部隊は、内乱や警察の機能に対処するために悪名高い準備ができていない、と多くの場合、力の重い手の使用によって物事を悪化させます。 アメリカ合衆国は、このような状況で使用するための国家警察力を維持していない;唯一の選択肢は、イタリアのカラビニエリ、カナダの平和維持軍、またはスペインのグアルディア市民のような後続の平和維持軍または警察力をもたらすことであったであろう。
しかし、多国間アプローチがイラクでの略奪を防止したと仮定する前に、ハイチ、ソマリア、ボスニア、コソボに警察を配備する以前の多国間ミッションは、組織が不十分で人員が不足しており、ほとんどの場合、最も必要なときにその機能を実行するには遅すぎたことを思い出すべきである。 動きの遅い国際警察が大きな違いをもたらした可能性は低い。 イタリア軍は最終的にカラビニエリをイラクに送ったが、略奪が沈静化した後に到着した。
過去15年間の国家建設へのアメリカの関与は、RAND Corporationによる最近の研究が示すように、タスクの組織化に関するいくつかの重要な知識をもたらしました。 しかし、ブッシュ政権はこの制度的な知識を引き出すことに失敗しました。 その最も深刻な計画の間違いは、最後の最後に戦後復興組織を設立し、不十分な権限を付与し、適切に仕事をする能力を持っていなかったペンタゴンの全体的な支配下に置くことでした。 その結果、大規模な戦闘が終わった後に地面を打つのではなく、貴重な数週間と数ヶ月を無駄にして独自の能力を構築する組織ができました。
2002年8月のある日、ブッシュ大統領は戦争のための最終的な軍事計画を列車に入れる大統領令に署名し、米軍は年末に向けてペルシャ湾に展開し始めた。 しかし、昨年の1月20日までは、再建と人道支援の新しいオフィスを調整するために任命された引退した中将であるJay Garnerがいました。 彼は戦争の開始時に、3月17日にOrhaがクウェートに移転される前に、様々な米国の機関の計画努力をまとめるのに2ヶ月もかからなかった。 ORHAは、1月下旬にペンタゴンの6人のスタッフと電話のないオフィスから、わずか3ヶ月後に700人のスタッフを持つ組織に行きました—どの標準による制度的創造の印象的な偉業です。 それにもかかわらず、国務省、USAID、CIA、陸軍戦争大学は戦後の広範な計画を準備していたため、戦争計画が始まるとすぐに彼らの勧告を調整されたプロセスに統合しようとしなかったのはなぜかという疑問が残っている（この問題の”バグダッドへの盲目”を参照）。
さらに、権限の深刻な問題があった。 湾岸戦争後にクルディスタンで人道支援活動を指揮していたガーナーは、元3つ星の将軍であったため、4つ星のセントコム司令官トミー・フランクに命令を下す立場にはなかった。 ガーナーは5月中旬に、非常に上級の外交官でテロ対策の専門家であるL・ポール・ブレマー大使によって継承され、現在はORHAの後継者である連合暫定当局を率いています。 ブレマーはワシントンではるかに目に見え、よく知られていた—ガーナーができたよりもはるかに多くの権限を指揮することができ
不幸な国民の認識は、ガーナーが混沌とした混乱した再建努力を主宰したために置き換えられたということです。 実際には、彼は状況の下で素晴らしい仕事をしました。 それはより顕著で、目に見える管理者とガーナーを取り替えるブッシュ政権の計画ずっとであった;従ってなぜBremer、または彼の身長の誰かが、戦争の初めの前
政権は、まだ戦争のための国際社会の承認を求めていたため、2002年秋に戦後計画の調整を開始することはできなかったと主張している。 この議論は不誠実である：大統領は明らかに彼が国際社会の承認の有無にかかわらず進行することを合図し、湾岸に軍事力を展開する前に国連を待たずに—1914年の7月のフォン・モルトケの鉄道スケジュールのように、容易に逆転させることができなかった展開。 実際には、後半の計画と弱い指揮は、2002年の秋に行われた一連の省庁間の戦いに根ざしていました。
国家建設の第一段階-紛争後の復興—は、必要な能力が多くの政府や民間機関に広く広がっているため、実施することは非常に困難である。 以前の国家建設演習は、米国政府内およびより広範な国際社会内の両方で、貧弱な調整に苦しんだ。 例えばボスニアでは、デイトン協定はNATOに軍事的権限を与えたが、市民権は上級代表局、欧州安全保障協力機構、国連難民高等弁務官、世界銀行、国際通貨基金、旧ユーゴスラビア国際刑事裁判所に分かれていた。 国際警察の創設を含むいくつかの機能は、亀裂を通って落ちた。 米国内 政府軍は、復員や警察などの非戦闘任務におけるその役割を巡って民間機関と衝突した。
1990年代に関与した米国当局者は、クリントン政権が1997年5月の大統領決定指令56で成文化した重要な教訓をいくつか学んだ。 PDD56は、紛争後の緊急事態への米国の対応を調整するための省庁間の枠組みを確立し、1999年のNATO介入後のコソボの再建の際に使用されました。 より良い米国のために部分的に起因しています コソボにおける国家建設の努力は、ボスニアのものよりも国際的なレベルではるかによく組織されており、指揮の統一性が高く、省庁間の争いがかなり静かであった。
ブッシュ政権の初期には、PDD56を、ホワイトハウスの国家安全保障理事会のスタッフに国家建設活動の調整を担当させる新しい指令に置き換える努力がなされた。 すべてのアカウントによって、これは賢明なアイデアでしたが、大統領は明らかに国防総省からの永続的な異議のために、草案に署名しませんでした。 その後、9月11日、アフガニスタン戦争、そしてその後の復興の努力が来ました。 ブッシュ政権はまだ国づくりのための合意された政策枠組みを持っておらず、多くの当局者はアフガニスタンでの復興努力を大失敗とみなした。
これは、2002年11月に国連安全保障理事会決議1441が採択された直後に、すべての戦後計画を独自の管理下に集中させるべきであるというペンタゴンの「大 復興コーディネーターの任命の遅れは、大きなアイデアから続いた大きな戦いによるものでした。
国防長官ドナルド-ラムズフェルドは、復興の努力に対する支配を維持したいという深刻な理由を持っていた。 これまでの国家建設演習には、軍事安全保障を扱うものと、地元の大使と国務省を通じて市民問題を扱うものの2つの指揮系統が常にありました。 ラムズフェルドの見解では、この分裂した権限は、民間の指揮系統が出口戦略に同意することができず、警察の仕事など、準備されていないことを常に軍に求めていたため、米軍を縛っていた。 この問題は、ラムズフェルドによると、ボスニアでは特に深刻であった。 軍はデイトン合意の署名から7年後にも配備されており、米国がタリバンを追放した後にアフガニスタンで出現していた。
一方、国防総省はAhmed Chalabiとイラク国民会議の役割を巡って国務省と諜報機関と数ヶ月間戦っていた。 極端には、イラクの民主化が完全にチャラビに委任できると信じていたペンタゴンの人々と、戦後のイラクでのどのような役割にもふさわしくないと考えていた国務省と諜報機関の人々がいました。
2002年の12月下旬までには、完璧な官僚主義的なインファイターであるラムズフェルドが優勢になっていた。 ブッシュ大統領は、統一されたコマンドのアイデアが彼に訴えたので、ペンタゴンに制御を与えることに合意しました。 しかし、この戦略は明確な欠点を持っていた：再建で行われる必要があることの多くを行うための制度的知識や能力を欠いていたペンタゴンは、右の場所に目を向けることはありませんでした。 国防総省は、憲法を書いたり、アラブの視聴者の心と心のためにアルジャジーラとアルアラビヤと競争するための魅力的なテレビ番組を制作する際に特 人道支援サービスを提供する国際Ngoとは良好な関係を持たず、国連やその他の多国間機関との活動を調整する方法もありません。
イラクの再建が予想よりもはるかに高価で長くなることが明らかになると、議会に国際的な援助を求める即時の呼びかけがあった。 しかし、そのような援助はアメリカの納税者によって歓迎されるだろうが、国際社会は米国政府よりも国家建設のために調整されているわけではない。
まず、国づくりの努力をリードする国際社会の中には中央の権限は存在しない。 他の国が国連にこの責任を与えたいと思うかもしれないように、それは実用的な解決策ではありません。 国連は、国家構築プログラムを権威的に実行するための専門知識や資源、人的、その他のものを持っていません。 これらのために、それはヘビー級の資金提供者に依存しています—すなわち、米国、欧州連合、そして、より少ない程度に、日本。
さらに、国家建設の第二段階、すなわち自立した先住民制度への移行をどのように実施するかというより深刻な問題を誰も解決していない。 人権の専門家マイケル-イグナティエフが記憶に残るように、国際社会のマントラは”キャパシティビルディング”であるのに対し、現実はしばしば”キャパシティビルディング”であり、恵まれた国際機関、請負業者、Ngoは携帯電話、ラップトップ、そして第一次世界大戦の給与を持って到着する。 Gerald KnausとFelix Martinは、最近のJournal Of Democracyの記事で、デイトン合意から7年後のボスニアは「ヨーロッパのRaj」になったと主張しています。その中で、上級代表は、民主主義も自治もない植民地の依存関係を主宰する総督として行動します。 国際社会の出発は、最初の場所での介入につながった難治性の政治的問題との両方の場所を残すだろうので、そこにもコソボでは、明らかな出口戦略ではありません。
これは、米国が将来の国家建設演習から国際社会を除外すべきではないことを意味するものではない。 多国間主義は、湾岸戦争のために支払うために外国勢力が拠出した70億ドルと、今回の復興のために約束した13億ドルの違いを意味します。 国際社会は、治安部隊、水技術者、地雷除去の専門家、および米国がしばしば迅速にフィールドすることができない他のリソースを提供することができます。 必要とされるのは、立っている米国です。 政府のオフィスは避けられない長いリードタイムに目を持って、このコミュニティに協力します。
ブッシュ政権のイラクでの経験は、国家建設についての新しい教訓を教えるのではなく、むしろ忘れられているいくつかの古いも 第一は、国家建設は、人材、生命、資源に高いコストを持つ困難で長期的な企業であるということです。 それが最も成功した場所—ドイツ、日本、フィリピン—は、米軍が何世代にもわたって残っている場所です。 私達がそれらの高い費用を支払って喜んででなければ私達はから始まるために複雑になるべきではない。
そうは言っても、我々は現在アフガニスタンとイラクで完全にコミットしており、将来的には他の国づくりの約束を取る可能性が高い。 したがって、私たちの最近の経験からいくつかの教訓を引き出すために私たちをbehooves。
政権がイラクで直面した問題は、政権の考え抜かれていない制度構造の予測可能な副産物として、特定の誤判定の結果ではなかった。 その構造を修正するには、少なくとも四つのことが必要です。
まず、米国は、進行中および将来の国家建設活動を管理するために、恒久的なスタッフに裏打ちされた中央機関を創設する必要があります。 戦略国際研究センターの紛争後の再建に関する委員会によって推奨される一つの可能性は、再建のディレクターを任命することです。 ホワイトハウスは、関係する繊細な省庁間の関係を考えると、最も論理的であろうけれども、ディレクターは、政府内のいくつかの場所のいずれかに配置することができます。 （それはイラクの再建の上にペンタゴンの優位性を付与するために間違いだったことを認識し、ホワイトハウスのスタッフは、2003年の月にその権限を取）ディレクターのオフィスは、制度的記憶の資金として機能するので、私たちはすでに知っていたことを自分自身に教えることを永続的に実行する必要は
第二に、この調整事務所には、危機が発生したときに政府の交戦機関を支配下に置くのに十分な権限が与えられなければならない。 これは、CENTCOM司令官に相当する民間人が、軍事計画と一致し、軍事計画と同等の戦後の市民計画を担当するように任命されるべきであることを意味する。
第三に、国家建設に専念する永続的な組織は、他の国の同様の機関との関係を維持すべきである。 国際社会は、ソマリア、ボスニア、東ティモールでの努力を通じて、国づくりをより良くしてきましたが、制度的記憶を保存する手段が欠けており、アメリカの助けを使うことができます。
最後に、復興の努力は、地域を安定させる第一段階から第二段階に移行し、最終的に米国が優雅な出口を可能にする自立した機関を創設する際に、明確な文民の支配下に留まらなければならない。 どのように迅速に地元の俳優に権限を引き渡すか、政治改革のためのシーケンスがどうあるべきか、そしていつ、どのように国の援助レベルと存在を減
このバイアスは、イラクの復興が進むにつれて特に重要になるだろう。 ドナルド-ラムズフェルドは、地方支配への急速な移行と、地元の人々が良い政府と民主主義に向かって自分の道を見つけることを残すタフな愛の政策を含む、国家構築”ライト”の戦略を明確にしている。 これは、少なくとも最終的な結果を気にするならば、疑わしいアプローチです。 新しいイラク政府は行政的に弱く、市民からは完全に正当なものとはみなされません。 それは腐敗と不始末に悩まされ、内部の不一致によって引き裂かれるでしょう—新しい憲法を起草する方法をめぐるイラク統治評議会のシーア派と非シーア派のメンバーの間の戦いを目撃してください。 そのような力が政党、司法、文民政権、法の支配の強力な枠組みに組み込まれていない限り、彼らは権力のための内部闘争の単なるポーンになるでしょう。 国家建設”ライト”は、私たちが残した混乱にかかわらず、出るための知的正当化として使用されるリスクがあります。
国家建設を管理するために立っている米国政府のオフィスは、私たちが長期的に国家建設事業に携わっているという考えにまだ同意していない しかし、国際関係はもはや大国間の単なるゲームではなく、小さな国の中で起こることが世界の残りの部分に大きな影響を与えることができるゲームで 私たちの「帝国」は、民主主義と人権に根ざした過渡的なものかもしれませんが、私たちの利益は、他の人々に自分自身を支配するように教える方が良い