국가 건설 101
“나는 우리 군대가 국가 건설이라고 불리는 것에 사용되어야한다고 생각하지 않는다. 나는 우리의 군대가 싸움을 승리하는 데 사용되어야한다 생각합니다.”
—조지 부시,10 월 11, 2000
“우리는 우리나라와 문명세계의 역사에서 중요한 시기에 이곳에서 만난다. 그 역사의 일부는 다른 사람들에 의해 쓰여졌고 나머지는 우리에 의해 쓰여질 것입니다… 이라크를 재건하는 것은 우리를 포함한 많은 국가들의 지속적인 헌신을 필요로 할 것입니다:우리는 필요한만큼 이라크에 남아있을 것이며,하루 이상은 아닙니다.”(이탤릭체 추가)
—조지 부시,2003 년 2 월 26 일
조지 부시 대통령 후보에서 국가 건설에 반대하는 대통령 후보로 변모하는 것은 9 월 11 일 테러 공격이 미국 정치를 어떻게 변화 시켰는지에 대한 가장 극적인 삽화 중 하나입니다. 부시 대통령의 대통령직에 따라 미국은 아프가니스탄과 이라크의 두 무슬림 국가의 안정과 정치 발전에 대한 책임을 맡았다. 이제 많은 사람들이 전쟁에서 승리하는 것뿐만 아니라 자립적 인 민주주의 정치 제도와 강력한 시장 지향적 경제를 창출하는 데 도움이되는 우리의 능력에 달려 있습니다.이 두 나라뿐만 아니라 중동 전역에 걸쳐 있습니다.
사실 우리와 세계 질서에 대한 주요 위협은 오늘날 약하고,붕괴되거나,실패한 국가들로부터 오는 것이다. 개발 도상국의 약하거나 부재 한 정부 기관은 테러,난민,에이즈 및 세계 빈곤을 연결하는 실을 형성합니다. 9.11 이전에 미국은 아프가니스탄과 같은 먼 곳에서 혼란을 안전하게 무시할 수 있다고 느꼈다.; 그러나 종교적 테러와 대량 살상 무기의 교차점은 이전의 주변 지역이 이제 중심 관심사라는 것을 의미했습니다.
보수당은 소말리아,아이티,보스니아,코소보,동 티모르를 포함하여 1990 년대에 수행 된 소위”인도 주의적 개입”을 승인하지 않았습니다. 자유 주의자들은 이라크 침공에 대한 부시 행정부의 근거에 의해 확신하지 못한다. 그러나 인권이나 안보를 이유로 미국은 지난 15 년 동안 많은 개입을했으며 냉전 종식 이후 매년 약 한 번의 새로운 국가 건설 약속을 취했습니다. 우리는 그것에 관하여 부정안에 이었다,그러나 우리는 장거리를 위해 이 사업안에 이다. 우리는 더 나은 그것에 익숙해,그리고 그것을 수행하는 방법을 배울 것—거의 확실하게 다음 시간이있을 것이기 때문에.
더 많은 이야기
국가 구축에 대한 비평가들은 외부인이 국가를 건설 할 수 없다고 지적한다. 우리가 정말로 말하고있는 것은 국가 건설,즉 군대,경찰,사법부,중앙 은행,세금 징수 기관,보건 및 교육 시스템 등과 같은 정부 기관을 만들거나 강화하는 것입니다.
이 프로세스는 두 개의 매우 분리 된 단계를 가지며 둘 다 중요합니다. 첫 번째는 국가 안정화,인도적 지원 및 재난 구호 제공,인프라 재건 및 경제 창출을 포함합니다. 두 번째 단계는 안정성이 달성 된 후에 시작되며 궁극적으로 유능한 민주적 거버넌스와 경제 성장을 허용 할 자립적 인 정치 및 경제 기관을 만드는 것으로 구성됩니다.
이 단계들 중 첫 번째 단계는 잘 이해되고 있으며,어려울지라도 미국과 광범위한 국제사회의 능력 안에 있다. (미국 국제개발기구는 장기적인 경제 성장을 촉진하는 데 매우 드문 드문 기록을 가지고 있지만 실제로는 인도적 지원을 제공하는 데 꽤 능숙합니다. 두 번째 단계,자립 개발로의 전환은 훨씬 더 도전적이며 장기적으로 더욱 중요합니다. 핵심 단어는”자립”입니다:외부 세력이 안정되고 합법적이며 상대적으로 부패하지 않은 토착 국가 기관을 떠날 수 없다면,그들은 우아한 출구에 대한 희망이 없습니다.
지금까지 이라크 재건에 대한 미국의 경험에서 어떤 장기적인 교훈을 얻을 수 있을까? 부시 행정부는 전후 기간 동안 적절하게 계획하지 못한 것에 대해 크게 비판을 받아 왔지만,우리는 국가 건설이 본질적으로 어렵다는 것을 기억해야합니다. 예기치 않은 문제가 발생 하는 경우 모든 우발 상황을 예상할 수 없기 때문에 계획 실패 했다 반드시 의미 하지는 않습니다.
행정부 관리들은 그들이 신용을 얻지 못하는 상당한 계획을 세웠다고 주장한다. 화학 및 생물 무기,유전 파괴 및 화재도 전쟁 전에 많이 논의되었습니다. 그러나 이라크 인들은 분명히 그러한 무기를 가지고 있지 않았으며,국가가 너무 빨리 점령 되었기 때문에(숫자와 중복성에 대한 가벼움과 속도를 강조한 전쟁 계획의 결과)유전은 파괴되지 않았습니다. 전쟁 전에 이라크 인구의 약 60%가 유엔 세계 식량 계획에 의해 기증 된 식량으로 살았고,행정부는 전쟁 중에 이라크 전체 인구에게 식량이 흐를 수 있도록 그 기관과 조용히 협력했습니다. 1991 년 걸프전 이후 발생한 인도주의적 또는 난민적 위기를 해결하기 위한 광범위한 계획이 세워졌으나 아무도 나타나지 않았다.
그러면 행정부가 정당하게 책임을 질 수 있는 이유는 무엇인가? 지금까지 가장 중요한 감독은 이라크 국가가 거의 완전히 붕괴 할 가능성에 대한 비상 계획을 개발하지 못한 것이었다. 행정부는 바트주의 지도부를 참수하고 새로운 지도자들이 신속하게 인수 할 수 있기를 희망했다. 대신 질서의 심각한 붕괴가 있었다,군대가 녹아,경찰은 거리를 순찰 중지,정부 부처는 기능을 중지. 이 장애의 결과는 중요했습니다: 정부 부처가 문,화장실 및 배선을 제거한 후 불을 지피면서 정부의 물리적 기반 시설이 사라졌으며 대량 살상 무기 수색은 무기 부지의 약탈로 인해 손상되었으며 많은 이라크 인들의”해방”에 대한 첫 인상은 범죄와 혼란 중 하나였습니다.
이라크에서 일어난 일에 대한 선례가 있었다-가장 명백하게 1989 년 파나마에 대한 미국의 개입의 여파,약탈과 무질서의 일이 수십억 달러의 피해를 초래했을 때. 부시 행정부는 더 나은 선견지명을 가지고 이라크에서 대규모 혼란의 가능성에 대비할 수 있었습니까?
아마도. 약 150,000 명의 강한 아주 작은 힘으로 국가를 침공하기로 한 결정의 결과 중 하나는 주요 전투 작전 후에 전국에 퍼지기에 충분한 군인이 없었다는 것입니다. 세력으로 지역을 범람하는 것은 도움이되었을 것입니다. 그러나 전투 부대는 시민 소요와 경찰 기능을 처리 할 준비가 악명,종종 힘의 무거운 손으로 사용을 통해 상황을 악화. 미국은 그러한 상황에서 사용하기 위해 국가 경찰력을 유지하지 않으며,유일한 선택은 이탈리아 카라비니에리,캐나다 평화 유지군 또는 스페인 과디아 시민과 같은 후속 평화 유지군 또는 경찰대를 데려 오는 것이 었습니다.
그러나 다자간 접근법이 이라크에서 약탈을 막을 것이라고 가정하기 전에,아이티,소말리아,보스니아,코소보에 경찰 병력을 배치하기위한 이전의 다자간 임무가 제대로 조직되지 않았고 인력이 부족했으며,대부분의 경우 가장 필요할 때 기능을 수행하기에는 너무 늦게 도착했다는 것을 상기해야합니다. 천천히 움직이는 국제 경찰이 많은 차이를 만들었을 것 같지 않습니다. 이탈리아군은 카라비니에리를 이라크로 보냈지만 약탈이 가라앉은 지 오래다.
지난 15 년 동안 국가 건설에 대한 미국의 참여는 랜드 코퍼레이션의 최근 연구에서 입증 된 바와 같이,작업 조직에 대한 몇 가지 중요한 지식을 산출했다. 그러나 부시 행정부는 이러한 제도적 지식을 활용하지 못했습니다. 가장 심각한 계획 실수는 마지막 순간에 전후 재건 조직을 설립하고,불충분 한 권한을 부여하고,작업을 제대로 수행 할 능력이 없었던 펜타곤의 전반적인 통제하에 두는 것이 었습니다. 그 결과 주요 전투가 끝난 후 달리는 땅에 부딪 치는 대신 자신의 능력을 구축하는 데 귀중한 몇 주 및 몇 달을 낭비하는 조직이되었습니다.
2002 년 8 월 부시 대통령은 전쟁에 대한 최종 군사 계획을 수립하는 행정 명령에 서명했고,미군은 연말까지 페르시아 만에 배치하기 시작했다. 그러나 작년 1 월 20 일까지 재건과 인도적 지원의 새로운 사무실을 조정하기 위해 임명 제이 가너,은퇴 한 중장이었다. 그는 전쟁이 시작된 3 월 17 일 오하가 쿠웨이트로 이전되기 전에 여러 미국 기관의 계획 노력을 함께 모으는 데 2 개월도 채 걸리지 않았다. 오하는 6 명의 직원과 1 월 말에 펜타곤의 음소없는 사무실에서 불과 3 개월 후 700 명의 직원이있는 조직으로 갔다—어떤 표준에 의한 제도적 창조의 인상적인 위업. 그럼에도 불구하고,국무부,미국 국방부,중앙위원회,육군 전쟁 대학은 전후 기간에 대한 광범위한 계획을 준비했기 때문에,행정부가 전쟁 계획을 시작하자마자 그들의 권고 사항을 조정 된 과정에 통합하려고하지 않은 이유는 여전히 의문이다(이 호에서”바그다드에 대한 맹인”참조).
또한 심각한 권위 문제가있었습니다. 걸프 전쟁 이후 쿠르디스탄에서 인도주의 구호 활동을 주도한 가너는 전 3 성급 장군이었으며,따라서 4 성급 센트콤 사령관 토미 프랭크스에게 명령을 내릴 수 있는 위치에 있지 않았다. 가너는 5 월 중순에 폴 브레머 대사에 의해 계승되었다. 브레머는 가너가 할 수있는 것보다 훨씬 더 많은 권위를 지휘 할 수있는 내부자 인 워싱턴에서 훨씬 더 눈에 띄고 잘 알려져있었습니다.
불행한 대중의 인식은 가너가 혼란스럽고 무질서한 재건 노력을 주재 한 것으로 대체되었다는 것이다. 사실 그는 상황에서 놀라운 일을 했다. 부시 행정부의 계획은 가너를 더 독특하고 눈에 띄는 관리자로 대체하는 것이었는데,왜 브레머나 그의 위상을 가진 사람이 전쟁이 시작되기 전에 자리를 잡지 못했을까?
행정부는 2002 년 가을에 조정된 전후 계획을 시작할 수 없었는데,이는 여전히 국제사회의 전쟁 승인을 구하고 있었기 때문이다. 이 주장은 솔직하지 못하다:대통령은 국제사회의 승인을 받든 받지 않든 계속 진행할 것이라는 신호를 분명히 보냈고,1914 년 7 월 폰 몰트케의 철도 일정표처럼 쉽게 되돌릴 수 없는 걸프만에 군대를 배치하기 전에 유엔을 기다리지 않았다. 실제로,늦은 계획과 약한 명령은 2002 년 가을에 일어난 일련의 부처 간 전투에 뿌리를두고 있습니다.
국가 건설의 첫 단계-분쟁 후 재건-은 많은 정부와 민간 기관들 사이에 필요한 역량이 널리 퍼져 있기 때문에 구현하기가 매우 어렵다. 이전의 국가 건설 운동은 미국 정부와 광범위한 국제 사회 내에서 열악한 조정으로 고통 받았다. 예를 들어,보스니아에서는 데이턴 협정이 나토에 군사 권한을 부여한 반면,민사 권한은 고위 대표 사무실,유럽 안보 및 협력기구,유엔 난민 고등 판무관,세계 은행,국제 통화 기금 및 구 유고 슬라비아 국제 형사 재판소로 나뉘었다. 국제 경찰의 창설을 포함한 일부 기능은 균열을 통해 떨어졌습니다. 미국 내에서. 정부 군은 해산 및 치안과 같은 비전투 임무에서 그 역할을 통해 민간 기관과 충돌했습니다.
관련된 미국 관리들은 1990 년대에 클린턴 행정부가 1997 년 5 월 대통령 결정 지침 56 에서 성문화 한 몇 가지 중요한 교훈을 배웠다. 제 56 조는 분쟁 후 비상사태에 대한 미국의 대응을 조정하기 위한 기관간 틀을 수립하였고,1999 년 나토가 개입한 후 코소보 재건 중에 사용되었다. 더 나은 미국에 부분적으로 있기 때문에. 조정,코소보의 국가 건설 노력은 보스니아보다 국제 수준에서 훨씬 더 잘 조직되었으며,더 큰 사령부의 단결과 상당히 조용한 기관 간 다툼이있었습니다.
부시 행정부 초기에는 백악관의 국가안전보장이사회 직원들이 모든 국가건설 활동을 조정하도록 하는 새로운 지침으로 56 달러를 대체하기 위한 노력이 이루어졌다. 모든 계정에 의해 이것은 현명한 아이디어 였지만,대통령은 분명히 국방부의 지속적인 반대 때문에 초안에 서명하지 않았습니다. 그런 다음 9 월 11 일,아프간 전쟁,그리고 계속되는 재건 노력이 이루어졌습니다. 부시 행정부는 여전히 국가 건설을 위한 합의된 정책 틀을 가지고 있지 않았고,많은 관리들은 아프가니스탄의 재건 노력을 실패로 간주했다.
이것은 국방부가 2002 년 11 월 유엔 안전보장이사회 결의 1441 호를 통과한 직후,모든 전후 계획이 자국의 통제하에 중앙 집중화되어야 한다는”큰 아이디어”를 제시한 배경이었다. 재건 코디네이터의 임명 지연은 큰 아이디어에서 계속 된 큰 싸움 때문이었다.
도널드 럼스펠드 국방장관은 재건 노력에 대한 통제권을 유지하려는 몇 가지 심각한 이유가 있었다. 이전의 국가 건설 연습에는 항상 두 가지 명령 체인이 있었는데,하나는 군사 보안을 다루고 다른 하나는 지역 대사와 국무부를 통해 민사 업무를 처리했습니다. 럼즈펠드의 견해로 볼 때,이 분열된 권력은 미군을 묶었는데,그 이유는 민간 지휘 사슬이 출구 전략에 결코 동의할 수 없었고,경찰 업무와 같이 준비되지 않은 일을 군대에 끊임없이 요구했기 때문이다. 이 문제는,럼스펠드에 따르면,보스니아에서 특히 심각했다,여기서 미국. 군대는 데이턴 협정 서명 후 7 년 동안 여전히 배치되었으며,미국이 탈레반을 축출 한 후 아프가니스탄에서 나타났습니다.
한편 펜타곤은 아메드 찰라비와 이라크 국민회의 역할을 놓고 국무부와 정보 기관과 수개월 동안 싸우고 있었다. 그 극단에는 미 국방부의 이라크 민주화가 전적으로 샬라비에게 위임될 수 있다고 믿었던 사람들,그리고 국무부와 정보기관의 사람들은 그가 전후 이라크에서 어떤 역할에도 부적합하다고 생각했다.
2002 년 12 월 말까지 유능한 관료적 인 전투원 인 럼스펠드가 우세했다. 부시 대통령은 통합 명령의 아이디어는 그에게 호소하기 때문에 국방부에 제어를 제공하기로 합의했다. 그러나 이 전략에는 뚜렷한 단점이 있었다:재건에서 해야 할 많은 일을 할 수 있는 제도적 지식이나 능력이 부족한 펜타곤은 올바른 곳으로 돌아 가지 않았다. 국방부는 헌법을 작성하거나 아랍 시청자의 마음과 마음을 위해 알 자지라 및 알 아라비야와 경쟁 할 수있는 매력적인 텔레비전 프로그램을 제작하는 데 특별한 전문 지식을 가지고 있지 않습니다. 인도주의적 서비스를 제공하는 국제 비정부기구와 좋은 관계를 맺고 있지 않으며,유엔과 다른 다자간 기관들과 활동을 조정하는 방법도 없다.
이라크의 재건이 예상보다 훨씬 더 비싸고 길어질 것이라는 것이 분명해지면,의회에서 국제적 도움을 요청했다. 그러나 그러한 도움은 미국 납세자들에 의해 환영 될 것이지만,국제 사회는 미국 정부보다 국가 건설을 위해 더 잘 조정되지 않습니다.
우선,국가 건설 노력을 이끌 국제 사회 내에 중앙 권한이 존재하지 않는다. 다른 나라들이 이 책임을 유엔에 맡기는 것을 좋아하듯이,그것은 실제적인 해결책이 아니다. 유엔은 국가 건설 프로그램을 권위있게 운영 할 수있는 전문 지식이나 자원,인간 및 기타 자원을 가지고 있지 않습니다. 이를 위해 그것은 헤비급 자금 제공자—즉 미국,유럽 연합,그리고 더 적은 정도로 일본에 달려 있습니다.
더욱이,국가 건설의 두 번째 단계,즉 자립적 토착 기관으로의 전환을 구현하는 방법에 대한 더 심각한 문제를 해결 한 사람은 아무도 없다. 인권 전문가인 마이클 이그나티에프가 말했듯이,국제 사회의 진언은”역량 강화”인 반면,현실은 종종”역량 강화”이며,잘 부여 된 국제 기관,계약자 및 시민 단체는 휴대 전화,노트북 및 첫 번째 세계 급여를 가지고 도착합니다. 민주주의의 저널에 최근 기사에서,제럴드 크나우스와 펠릭스 마틴은 보스니아 7 년 데이턴 협정 후”유럽의 주권”이되었다 주장,있는 높은 대표는 민주주의 또는 자치 중 하나없는 식민지 종속성을 주재 총독 역할을합니다. 국제 사회의 출발이 처음에 개입을 주도 다루기 힘든 정치적 문제와 함께 두 곳을 떠날 것이기 때문에 어느 쪽도 거기 코소보에서 분명 출구 전략이다.
이 중 어느 것도 미국이 미래의 국가 건설 훈련에서 국제 사회를 배제해야한다는 것을 의미하지 않는다. 다자주의는 걸프 전쟁을 위해 외국 세력이 기부 한 700 억 달러와 이번에 재건을 위해 약속 한 130 억 달러의 차이를 의미합니다. 국제 사회는 치안 부대,물 엔지니어,지뢰 제거 전문가 및 미국이 종종 신속하게 필드 수없는 기타 자원을 제공 할 수 있습니다. 필요한 것은 서있는 미국입니다. 정부 기관은 피할 수없는 긴 리드 타임에 눈으로,이 지역 사회와 협력합니다.
부시 행정부의 이라크 경험은 국가 건설에 대한 새로운 교훈을 가르치지 않고 오히려 잊혀진 오래된 것들을 강화시킨다. 첫 번째는 국가 건설은 인력,생명 및 자원 비용이 높은 어렵고 장기적인 기업이라는 것입니다. 독일,일본,필리핀 등 가장 성공적이었던 곳은 미군이 수 세대 동안 머물렀던 곳입니다. 우리가 그 높은 비용을 지불하게 기꺼이 하지 않으면 우리는으로 시작하기 위하여 연루되면 안된다.
즉,우리는 지금 아프가니스탄과 이라크에서 완전히 헌신하고 있으며,실패한 국가 문제는 우리가 안전하게 무시할 수없는 문제이기 때문에 미래에 다른 국가 건설 약속을 취할 가능성이 있습니다. 그러므로 우리는 최근의 경험에서 몇 가지 교훈을 얻어야합니다.
행정부가 이라크에서 직면한 문제들은 행정부가 잘못 생각한 제도적 구조의 예측 가능한 부산물만큼 구체적인 오판의 결과가 아니었다. 그 구조를 고정하는 것은 적어도 네 가지를 포함 할 것입니다.
첫째,미국은 지속적이고 미래의 국가 건설 활동을 관리하기 위해 영구 직원의 지원을받는 중앙 권한을 만들어야합니다. 전략 및 국제 연구 센터의 분쟁 후 재건위원회가 권장하는 한 가지 가능성은 재건 이사를 임명하는 것입니다. 감독은 정부의 여러 장소에 위치 할 수 있지만 백악관은 관련된 섬세한 기관 간 관계를 고려할 때 가장 논리적입니다. (이라크 재건에 대해 펜타곤의 우선권을 부여하는 것이 실수 였음을 인식하고 백악관 직원은 2003 년 10 월에 그 권한을 철회하기 위해 움직였다. 감독의 사무실은 제도적 기억의 기금 역할을 할 것이므로 우리가 이미 알고있는 것을 끊임없이 가르치지 않아도됩니다.
둘째,이 조정 사무소는 위기가 발생할 때 정부의 전쟁 기관을 통제 할 수있는 충분한 권한을 부여 받아야합니다. 이는 센트콤 사령관과 동등한 민간인이 군사 계획과 일치하고 군사 계획과 동등한 전후 시민 계획을 담당하도록 임명되어야 함을 의미합니다.
셋째,국가 건설에 전념하는 모든 상임 조직은 다른 국가의 유사 기관과의 관계를 유지해야합니다. 비록 국제사회가 소말리아,보스니아,동티모르의 노력을 통해 국가건설을 개선했지만,제도적 기억을 보존할 수 있는 수단도 부족하고 미국의 도움을 이용할 수 있다.
마지막으로,재건 노력은 첫 번째 단계,즉 지역을 안정시키는 단계에서 두 번째 단계로 넘어갈 때 명확한 민간 통제하에 있어야하며,궁극적으로 미국이 우아한 출구를 허용 할 자립 기관을 만들어야합니다. 지역 행위자들에게 권위를 얼마나 빨리 넘겨 줄 것인지,정치 개혁의 순서가 무엇인지,그리고 원조 수준과 국가의 존재를 언제 어떻게 줄일 것인지에 대한 결정은 국방부에 맡길 수 없으며,이는 항상 빠른 출구를 위해 편향 될 것입니다.
이 편견은 이라크 재건이 진행됨에 따라 특히 중요 할 것입니다. 도널드 럼스펠드는 지역 통제로의 빠른 전환과 지역 주민들이 좋은 정부와 민주주의를 향한 자신의 길을 찾도록하는 힘든 사랑 정책을 포함하는 국가 건설”라이트”전략을 분명히했습니다. 이것은 반신반의하는 접근,적어도 것개이 마지막 결과에 관하여 걱정하면 이다. 새로운 이라크 정부는 행정적으로 약할 것이며 시민들에 의해 완전히 합법적 인 것으로 간주되지 않을 것입니다. 그것은 부패와 그릇된 관리에 시달리고 내부 불일치에 의해 찢어 질 것입니다-이라크 통치 이사회의 시아파와 새로운 헌법 초안을 작성하는 방법에 대한 비 시아파 회원 간의 싸움을 목격하십시오. 국가 건설은 미국으로부터 인계하기 위해 경찰과 군대를 훈련시키는 것 이상의 것을 요구한다:그러한 세력이 정당,사법부,민간 행정부 및 법의 지배의 강력한 틀에 박혀 있지 않으면,그들은 권력을위한 내부 투쟁에서 단순한 폰이 될 것이다. 국가 건설”라이트”는 우리가 남긴 혼란에 관계없이 나가는 것에 대한 지적 정당화로 사용될 위험이 있습니다.
국가건설을 관리하는 미국 관공서는 정치적으로 어려운 매도가 될 것이다. 그러나 국제 관계는 더 이상 강대국 간의 게임이 아니라 소규모 국가 내에서 일어나는 일이 나머지 세계에 큰 영향을 미칠 수있는 게임입니다. 우리의”제국”은 민주주의와 인권에 기반을 둔 과도기적 일 수 있지만,우리의 이익은 다른 사람들에게 자신을 통치하도록 가르치는 방법을 더 잘 배우도록 지시합니다.