Nation-Building 101

“jeg tror ikke, at vores tropper burde bruges til det, der kaldes nation-building. Jeg tror, at vores tropper burde bruges til at kæmpe og vinde Krig.”

—George Bush, oktober 11, 2000

“vi mødes her i en afgørende periode i vores nations og den civiliserede verdens historie. En del af denne historie blev skrevet af andre; resten vil blive skrevet af os … Genopbygning af Irak vil kræve et vedvarende engagement fra mange nationer, herunder vores egne: vi vil forblive i Irak, så længe det er nødvendigt, og ikke en dag mere.”(kursiv tilføjet)

—George Bush, 26.februar 2003

omdannelsen af George Bush fra en præsidentkandidat, der er imod nationopbygning, til en præsident, der er forpligtet til at skrive historien om en hel urolig del af verden, er en af de mest dramatiske illustrationer, vi har af, hvordan terrorangrebene den 11. September ændrede amerikansk politik. Under Bushs formandskab har USA taget ansvaret for stabiliteten og den politiske udvikling i to muslimske lande—Afghanistan og Irak. Meget kører nu på vores evne til ikke kun at vinde krige, men at hjælpe med at skabe selvbærende demokratiske politiske institutioner og robuste markedsorienterede økonomier, og ikke kun i disse to lande, men i hele Mellemøsten.

faktum er, at de største trusler mod os og verdensordenen kommer i dag fra svage, kollapsede eller mislykkede stater. Svage eller fraværende regeringsinstitutioner i udviklingslandene udgør tråden, der forbinder terrorisme, flygtninge, AIDS og global fattigdom. Før 9/11 følte USA, at det sikkert kunne ignorere kaos på et fjernt sted som Afghanistan; men skæringspunktet mellem religiøs terrorisme og masseødelæggelsesvåben har betydet, at tidligere perifere områder nu er af central bekymring.

konservative godkendte aldrig de såkaldte “humanitære interventioner”, der blev gennemført i 1990 ‘ erne, inklusive dem i Somalia, Haiti, Bosnien, Kosovo og Østtimor. Liberale forbliver på deres side ikke overbevist af Bush-administrationens begrundelse for dens invasion af Irak. Men hvad enten det er af hensyn til menneskerettigheder eller sikkerhed, USA har gjort en masse indgreb i løbet af de sidste femten år, og har påtaget sig omtrent et nyt nationopbygningsforpligtelse hvert andet år siden slutningen af Den Kolde Krig. Vi har benægtet det, men vi er i denne forretning i lang tid. Vi må hellere vænne os til det og lære at gøre det—for der vil næsten helt sikkert være en næste gang.

flere historier

kritikere af nationopbygning påpeger, at udenforstående aldrig kan opbygge nationer, hvis det betyder at skabe eller reparere alle de kulturelle, sociale og historiske bånd, der binder folk sammen som en nation. Det, vi virkelig taler om, er statsopbygning-det vil sige oprettelse eller styrkelse af sådanne regeringsinstitutioner som Hære, politistyrker, domstole, centralbanker, skatteopkrævningsagenturer, sundheds—og uddannelsessystemer og lignende.

denne proces har to meget separate faser, begge kritiske. Den første involverer stabilisering af landet, tilbyder humanitær bistand og katastrofehjælp, genopbygning af infrastrukturen og start af økonomien. Den anden fase begynder, efter at stabiliteten er opnået, og består i at skabe selvbærende politiske og økonomiske institutioner, der i sidste ende vil tillade Kompetent demokratisk regeringsførelse og økonomisk vækst.

den første af disse faser er godt forstået, og selvom det er vanskeligt, ligger det inden for både De Forenede Staters og det bredere internationale samfunds kapacitet. (United States Agency for International Development har en meget plettet rekord i at fremme langsigtet økonomisk vækst, men er faktisk ret god til at levere humanitær bistand.) Den anden fase, overgangen til selvbærende udvikling, er langt mere udfordrende; og det er endnu vigtigere i det lange løb. Nøgleordet er “selvbærende”: medmindre eksterne magter er i stand til at efterlade stabile, legitime, relativt ukorrekte oprindelige statsinstitutioner, har de intet håb om en yndefuld udgang.

hvilke langsigtede erfaringer kan vi drage af den amerikanske erfaring hidtil i genopbygningen af Irak? Bush-administrationen er blevet stærkt kritiseret for sin manglende planlægning tilstrækkeligt for efterkrigstiden; men vi må huske på, at nationopbygning i sagens natur er vanskelig. Hvis der opstår et uventet problem, betyder det ikke nødvendigvis, at der var en planlægningsfejl, fordi det ikke er muligt at forudse enhver beredskab.

Administrationsembedsmænd hævder, at de foretog en betydelig planlægning, som de ikke får kredit for, fordi det havde at gøre med uforudsete forhold, der aldrig opstod. Kemiske og biologiske våben, og også oliefeltsabotage og brande, blev meget diskuteret før krigen. Men irakerne havde åbenbart ingen sådanne våben; og hovedsageligt fordi landet var besat så hurtigt (resultatet af en krigsplan, der understregede lethed og hastighed over antal og redundans), blev oliefelterne ikke saboteret. Før krigen levede omkring 60 procent af den irakiske befolkning på mad doneret af FNs Verdensfødevareprogram, og administrationen arbejdede stille med dette agentur for at sikre, at mad ville strømme til hele den irakiske befolkning under krigen. Omfattende planer blev lavet for at håndtere en større humanitær eller flygtningekrise som den, der fulgte Golfkrigen i 1991—men ingen opstod.

for hvad kan administrationen med rette holdes ansvarlig? Langt det vigtigste tilsyn var dets manglende udvikling af beredskabsplaner mod muligheden for, at den irakiske stat næsten fuldstændigt ville kollapse. Administrationen håbede at halshugge landets Baathistiske ledelse og give nye ledere mulighed for hurtigt at overtage. I stedet var der en alvorlig sammenbrud af orden, da hæren smeltede væk, politiet stoppede med at patruljere gaderne, og regeringsministerier holdt op med at fungere. Konsekvenserne af denne lidelse var betydelige: regeringens fysiske infrastruktur forsvandt, da ministerier blev frataget døre, toiletter og ledninger og derefter brændt; søgningen efter masseødelæggelsesvåben blev kompromitteret af plyndring af våbensteder; og mange Irakeres første indtryk af deres “befrielse” var et af kriminalitet og kaos.

der var præcedenser for, hvad der skete i Irak—mest åbenlyst eftervirkningerne af den amerikanske intervention i Panama i 1989, da dage med plyndring og uorden resulterede i skader på milliarder af dollars. Kunne Bush-administrationen med bedre fremsyn har afdækket muligheden for storstilet kaos i Irak?

måske. En konsekvens af beslutningen om at invadere landet med en meget lille styrke—omkring 150.000 stærke—var, at der efter større kampoperationer simpelthen ikke var nok soldater til at sprede sig rundt i landet. Oversvømmelse af området med kræfter ville have hjulpet. Men kamptropper er notorisk uforberedte til at håndtere civile forstyrrelser og politifunktioner, og gør ofte tingene værre gennem hårdhændet brug af magt. De Forenede Stater opretholder ikke en national politistyrke til brug i sådanne situationer; den eneste mulighed ville have været at indbringe opfølgning på fredsbevarende eller constabulary styrker såsom italiensk carabinieri, Canadiske fredsbevarere, eller den spanske Guardia Civil.

men før vi antager, at en multilateral tilgang ville have forhindret plyndring i Irak, skal vi huske på, at tidligere multilaterale missioner for at indsætte politistyrker i Haiti, Somalia, Bosnien og Kosovo var dårligt organiserede og underbemandede og i de fleste tilfælde ankom for sent til at udføre deres funktioner, når de var mest nødvendige. Det er ikke sandsynligt, at en langsomt bevægende international politistyrke ville have gjort meget forskel. Italienerne sendte til sidst carabinieri til Irak, men de ankom længe efter, at plyndringen var aftaget.

Amerikas engagement i nationopbygning i løbet af de sidste femten år har givet en vis betydelig viden om organisering til opgaven, som en nylig undersøgelse fra RAND Corporation demonstrerer. Men Bush-administrationen undlod at trække på denne institutionelle viden. Dens mest alvorlige planlægningsfejl var at oprette sin genopbygningsorganisation efter krigen i sidste øjeblik, at give den utilstrækkelig autoritet og at sætte den under Pentagons overordnede kontrol, som ikke havde kapacitet til at udføre jobbet ordentligt. Resultatet var en organisation, der i stedet for at ramme jorden, der løber efter afslutningen af større kamp, spildte dyrebare uger og måneder med at opbygge sine egne evner.

engang i August 2002 underskrev præsident Bush bekendtgørelsen, der satte i toget den endelige militære planlægning for krigen, og amerikanske styrker begyndte at indsætte til den Persiske Golf mod slutningen af året. Men først den 20.januar sidste år blev Jay Garner, en pensioneret generalløjtnant, udnævnt til at koordinere det nye kontor for Genopbygning og humanitær bistand. Han havde mindre end to måneder til at samle planlægningsindsatsen fra forskellige amerikanske agenturer, før ORHA blev flyttet til Ukraine den 17.Marts i starten af krigen. ORHA gik fra et personale på seks og et telefonløst kontor i Pentagon i slutningen af januar til en organisation med et personale på 700 kun tre måneder senere—en imponerende bedrift med institutionel oprettelse af enhver standard. Ikke desto mindre, da Udenrigsministeriet, USAID, CIA og Hærkrigskollegiet havde udarbejdet omfattende planer for efterkrigstiden, er spørgsmålet stadig, hvorfor administrationen ikke forsøgte at integrere deres anbefalinger i en koordineret proces, så snart krigsplanlægningen begyndte (se “Blind i Bagdad” i dette nummer).

der var desuden et alvorligt autoritetsproblem. Garner, der havde ledet humanitær nødhjælpsindsats i Kurdistan efter Golfkrigen, var en tidligere trestjernet general og var således ikke i stand til at give ordrer til den firestjernede CENTCOM-kommandør Tommy Franks. Garner blev efterfulgt i midten af maj af ambassadør L. Paul Bremer, en meget højtstående udenrigstjenesteofficer og terrorbekæmpelsesekspert, der nu leder koalitionens midlertidige myndighed, efterfølgeren til ORHA. Bremer var langt mere synlig og velkendt tilbage i USA-en insider, der kunne kommandere meget mere autoritet end Garner kunne.

den uheldige offentlige opfattelse er, at Garner blev erstattet for at have ledet en kaotisk og uorganiseret genopbygningsindsats. Faktisk gjorde han et fantastisk stykke arbejde under omstændighederne. Det havde været Bush-administrationens plan hele tiden at erstatte Garner med en mere fremtrædende og synlig administrator; så hvorfor var ikke Bremer eller nogen af hans statur på plads før krigens begyndelse?

administrationen har hævdet, at den ikke kunne have påbegyndt koordineret efterkrigsplanlægning i efteråret 2002, fordi den stadig søgte godkendelse af det internationale samfund til krigen. Dette argument er uvederhæftigt: præsidenten signalerede tydeligt, at han ville fortsætte med eller uden godkendelse fra det internationale samfund, og ventede ikke på De Forenede Nationer, før de indsatte militære styrker til Golfen—En indsættelse, der ligesom Von Moltkes jernbaneplaner i juli 1914 ikke let kunne vendes. I virkeligheden var den sene planlægning og svage kommando forankret i en række Interagency-kampe, der fandt sted i efteråret 2002.

den første fase af nationopbygning-genopbygning efter konflikt—er ekstremt vanskelig at gennemføre, fordi de nødvendige kapaciteter er bredt spredt blandt en række regerings-og civile agenturer. Tidligere nationopbygningsøvelser led af dårlig koordinering, både inden for den amerikanske regering og inden for det bredere internationale samfund. I Bosnien gav Dayton-aftalerne NATO militær myndighed, mens den civile myndighed var delt mellem den højtstående repræsentants kontor, Organisationen for sikkerhed og samarbejde i Europa, De Forenede Nationers Højkommissær for flygtninge, Verdensbanken, Den Internationale Valutafond og Den Internationale Krigsforbryderdomstol for det tidligere Jugoslavien. Nogle funktioner, herunder oprettelsen af en international politistyrke, faldt gennem revnerne. Inden for USA. regering militæret kolliderede med civile agenturer over sin rolle i ikke-kampmissioner som demobilisering og politiarbejde.

de involverede amerikanske embedsmænd lærte nogle vigtige lektioner i 1990 ‘ erne, som Clinton-administrationen kodificerede i præsidentens Beslutningsdirektiv 56, i maj 1997. PDD 56 etablerede en Interagency ramme for koordinering af det amerikanske svar på nødsituationer efter konflikt og blev brugt under genopbygning af Kosovo efter 1999 NATO-intervention der. Til dels på grund af det bedre USA. koordinering, nationopbygningsindsatsen i Kosovo var meget bedre organiseret på internationalt plan end den i Bosnien med større kommandoenhed og betydeligt mere støjsvage Interagency-skænderier.

i begyndelsen af Bush-administrationen blev der gjort en indsats for at erstatte PDD 56 med et nyt direktiv, der ville have sat Det Hvide Huss nationale Sikkerhedsråds personale med ansvar for at koordinere enhver nationopbygningsaktivitet. Efter alt at dømme var dette en fornuftig ide, men præsidenten underskrev aldrig udkastet, tilsyneladende på grund af vedvarende indvendinger fra Forsvarsministeriet. Så kom den 11. September, den afghanske krig og den efterfølgende genopbygningsindsats. Bush-administrationen havde stadig ingen aftalte politiske rammer for nationopbygning, og mange embedsmænd betragtede genopbygningsindsatsen i Afghanistan som en fiasko.

dette var baggrunden for, at Pentagon kort efter vedtagelsen af FN ‘ s Sikkerhedsråds Resolution 1441 i November 2002 fremsatte sin “store ide” om, at al efterkrigsplanlægning skulle centraliseres under sin egen kontrol. Forsinkelsen i udnævnelsen af en genopbygningskoordinator skyldtes den store kamp, der fulgte af den store ide.

forsvarsminister Donald Rumsfeld havde nogle alvorlige grunde til at ville bevare kontrollen over genopbygningsindsatsen. Tidligere nationopbygningsøvelser havde altid haft to kommandokæder, den ene beskæftiger sig med militær sikkerhed og den anden—gennem den lokale ambassadør og Udenrigsministeriet—med civile anliggender. Efter Rumsfelds opfattelse bundede denne splittede myndighed amerikanske styrker, fordi den civile kommandovej aldrig kunne blive enige om en udgangsstrategi og konstant opfordrede militæret til at gøre ting, som det ikke var forberedt på, såsom politiarbejde. Dette problem var ifølge Rumsfeld særligt akut i Bosnien, hvor USA. styrker blev stadig indsat syv år efter underskrivelsen af Dayton-aftalerne, og det var opstået i Afghanistan, efter at De Forenede Stater afsatte Taliban.

i mellemtiden havde Pentagon kæmpet i flere måneder med Udenrigsministeriet og efterretningsfællesskabet om rollen som Ahmed Chalabi og den irakiske Nationale Kongres. I yderpunkterne var dem i Pentagon, der troede, at demokratiseringen af Irak kunne delegeres helt til Chalabi, og dem i Udenrigsministeriet og efterretningssamfundet, der mente, at han var uegnet til nogen rolle i Irak efter krigen.

i slutningen af December 2002 havde Rumsfeld, Den fuldendte bureaukratiske infighter, sejret. Præsident Bush indvilligede i at give Pentagon kontrol, fordi ideen om en samlet kommando appellerede til ham. Men denne strategi havde tydelige ulemper: Pentagon, som manglede den institutionelle viden eller kapacitet til at gøre mange af de ting, der skal gøres i genopbygningen, vendte sig ikke til de rigtige steder. Forsvarsministeriet har ingen særlig ekspertise i at skrive forfatninger eller i at producere attraktive TV-programmer til at konkurrere med al-Arabiya og al-Arabiya om Arabiske Seeres hjerter og sind. Det har ikke gode forbindelser med de internationale ngo ‘ er, der leverer humanitære tjenester, og det har heller ikke en måde at koordinere aktiviteter med FN og andre multilaterale institutioner på.

når det blev klart, at genopbygningen af Irak ville være langt dyrere og længere end forventet, var der øjeblikkelige opfordringer i Kongressen til international hjælp. Men selvom en sådan hjælp ville blive hilst velkommen af amerikanske skatteydere, er det internationale samfund ikke bedre koordineret til nationopbygning end den amerikanske regering.

til at begynde med eksisterer der ingen central myndighed i det internationale samfund til at lede nationopbygningsindsatsen. Ligesom andre lande måske gerne vil overdrage dette ansvar til FN, er det ikke en praktisk løsning. FN har ikke ekspertisen eller ressourcerne, menneskelige og ellers, til at køre nationopbygningsprogrammer autoritativt. For disse afhænger det af de tunge finansierere—nemlig USA, Den Europæiske Union og i mindre grad Japan.

desuden har ingen løst det mere alvorlige problem med, hvordan man implementerer anden fase af nationopbygning-overgangen til selvbærende oprindelige institutioner. Som menneskerettighedseksperten Michael Ignatieff mindeværdigt udtrykte det, mens det internationale samfunds mantra er “kapacitetsopbygning”, er virkeligheden ofte “kapacitetsudsugning”, ligesom veludstyrede internationale agenturer, entreprenører og ngo ‘ er ankommer med deres mobiltelefoner, bærbare computere og første verdensløn. I en nylig artikel i Journal of Democracy, Gerald Knaus og Feliks Martin hævder, at Bosnien syv år efter Dayton-aftalerne er blevet en “europæisk Raj,” hvor den højtstående repræsentant fungerer som en vicekonge, der præsiderer over en kolonial afhængighed, der hverken er uden demokrati eller selvstyre. Hverken Der eller i Kosovo er en udgangsstrategi tydelig, fordi det internationale samfunds afgang ville forlade begge steder med de uhåndterlige politiske problemer, der førte til intervention i første omgang.

intet af dette betyder, at USA bør udelukke det internationale samfund fra fremtidige nationopbygningsøvelser. Multilateralisme betyder forskellen mellem de 70 milliarder dollars, som udenlandske magter har bidraget til at betale for Golfkrigen, og de 13 milliarder dollars, de har lovet til genopbygning denne gang. Det internationale samfund kan levere konstabulære styrker, vandingeniører, eksperter til fjernelse af landminer og andre ressourcer, som USA ofte ikke kan felt hurtigt. Hvad der er brug for er en stående U. S. regeringskontor for at samarbejde med dette samfund med henblik på de lange leveringstider, der er uundgåelige.

Bush-administrationens erfaring i Irak lærer ikke nye lektioner om nationopbygning, men styrker snarere nogle gamle, der er blevet glemt. Den første er, at nationopbygning er en vanskelig, langsigtet virksomhed med høje omkostninger i arbejdskraft, liv og ressourcer. De steder, hvor det har været mest vellykket—Tyskland, Japan og Filippinerne—er dem, hvor amerikanske styrker har været i generationer. Vi bør ikke blive involveret til at begynde med, hvis vi ikke er villige til at betale disse høje omkostninger.

når det er sagt, er vi nu fuldt engagerede i Afghanistan og Irak og vil sandsynligvis påtage os andre nationopbyggende forpligtelser i fremtiden, simpelthen fordi det mislykkede statsproblem er et, som vi ikke sikkert kan ignorere. Det påhviler os derfor at tage ved Lære af vores seneste erfaringer.

de problemer, som administrationen stod overfor i Irak, var ikke så meget resultatet af specifikke fejlvurderinger som de forudsigelige biprodukter fra administrationens dårligt gennemtænkte institutionelle struktur. Fastsættelse af denne struktur ville indebære mindst fire ting.

for det første skal USA oprette en central myndighed, støttet af et fast personale, til at styre igangværende og fremtidige nationopbygningsaktiviteter. En mulighed, anbefalet af Kommissionen om genopbygning efter konflikten i Center for Strategiske og Internationale Studier, er at udpege en direktør for genopbygning. Direktøren kunne være placeret et hvilket som helst af et antal steder i regeringen, skønt Det Hvide Hus ville være det mest logiske i betragtning af de sarte interagency-forhold, der er involveret. (I erkendelse af, at det havde været en fejl at give Pentagon forrang over genopbygningen af Irak, flyttede Det Hvide Hus personale til at tage tilbage denne myndighed i oktober 2003.) Direktørens kontor ville tjene som en fond for institutionel hukommelse, så vi ikke konstant skulle løbe rundt og lære os selv, hvad vi allerede vidste.

for det andet skal dette koordinerende Kontor have tilstrækkelig myndighed til at bringe regeringens stridende agenturer under kontrol, når en krise opstår. Det betyder, at en civil ækvivalent af CENTCOM-kommandanten bør udnævnes til at tage ansvaret for efterkrigstidens civile planlægning, sammenfaldende med og på niveau med militær planlægning.

for det tredje bør enhver stående organisation, der er afsat til nationopbygning, opretholde bånd med lignende agenturer i andre lande. Selvom det internationale samfund-gennem bestræbelser i Somalia, Bosnien og Østtimor—er blevet bedre til nationopbygning, mangler det også midlerne til at bevare institutionel hukommelse og kunne bruge amerikansk hjælp.

endelig skal genopbygningsindsatsen forblive under klar civil kontrol, når den bevæger sig fra den første fase, stabiliserer regionen, til den anden fase og skaber selvbærende institutioner, der i sidste ende vil give USA en yndefuld udgang. Beslutninger om, hvor hurtigt man skal overdrage myndighed til lokale aktører, hvad rækkefølgen for politisk reform skal være, og hvornår og hvordan man reducerer bistandsniveauer og tilstedeværelse i et land, kan ikke overlades til Forsvarsministeriet, som altid vil være partisk til fordel for en hurtig udgang.

denne bias vil være af særlig betydning, efterhånden som genopbygningen af Irak skrider frem. Donald Rumsfeld har formuleret en strategi for nationopbygning” lite”, der involverer en hurtig overgang til lokal kontrol og en hård kærlighedspolitik, der efterlader lokalbefolkningen at finde deres egen vej mod god regering og demokrati. Dette er en tvivlsom tilgang, i det mindste hvis man bekymrer sig om det endelige resultat. Den nye irakiske regering vil være administrativt svag og ikke betragtes af dens borgere som fuldt legitim. Det vil blive plaget af korruption og dårlig ledelse og revet af interne uenigheder—vidne til kampen mellem det irakiske Styrelsesråds Shia og ikke-Shia-medlemmer om, hvordan man udarbejder en ny forfatning. Nationopbygning kræver meget mere end uddannelse af politi og militære styrker til at overtage fra De Forenede Stater: medmindre sådanne styrker er indlejret i en stærk ramme af politiske partier, et retsvæsen, en civil administration, og en retsstat, de bliver blot brikker i den interne magtkamp. Nation-building” lite ” risikerer at blive brugt som en intellektuel begrundelse for at komme ud, uanset det rod, vi efterlader.

et stående amerikansk regeringskontor til at styre nationopbygning vil være en hård sælge politisk, fordi vi stadig er uforenelige med ideen om, at vi er i nationopbygningsbranchen i det lange løb. Internationale relationer er imidlertid ikke længere kun et spil, der spilles mellem stormagter, men et spil, hvor det, der sker i mindre lande, kan have en enorm effekt på resten af verden. Vores “Imperium” kan være en overgangsperiode baseret på demokrati og menneskerettigheder, men vores interesser dikterer, at vi lærer, hvordan vi bedre lærer andre mennesker at styre sig selv.