Nasjonsbygging 101

«jeg tror ikke våre tropper burde brukes til det som kalles nasjonsbygging. Jeg tror våre tropper burde brukes til å kjempe og vinne krig.»

—George W. Bush, oktober 11, 2000

«Vi møtes her i en avgjørende periode i vår nasjons og den siviliserte verdens historie. En del av den historien ble skrevet av andre; resten vil bli skrevet av oss … Gjenoppbygging Av Irak vil kreve en vedvarende forpliktelse fra mange nasjoner, inkludert vår egen: vi vil forbli I Irak så lenge som nødvendig, og ikke en dag mer.»(kursiv lagt til)

—George W. Bush, 26.februar 2003

transformasjonen Av George W. Bush fra en presidentkandidat i motsetning til nasjonsbygging til En President forpliktet til å skrive historien om en hel urolig del av verden er en av de mest dramatiske illustrasjonene vi har om hvordan terrorangrepene 11. September endret Amerikansk politikk. Under Bush ‘ presidentskap har Usa tatt ansvar for stabiliteten og den politiske utviklingen i To Muslimske land-Afghanistan og Irak. Mye rider nå på vår evne til ikke bare å vinne kriger, men for å bidra til å skape selvbærende demokratiske politiske institusjoner og robuste markedsorienterte økonomier, og ikke bare i disse to landene, men i Hele Midtøsten.

faktum er at de viktigste truslene mot oss og mot verdensorden kommer i dag fra svake, kollapsede eller mislykkede stater. Svake eller fraværende statlige institusjoner i utviklingsland danner tråden som knytter terrorisme, flyktninger, AIDS og global fattigdom. Før 9/11 følte Usa at Det trygt kunne ignorere kaos i Et fjernt sted som Afghanistan; men skjæringspunktet mellom religiøs terrorisme og masseødeleggelsesvåpen har betydd at tidligere perifere områder nå er av sentral bekymring.

Konservative godkjente aldri de såkalte «humanitære intervensjonene» som ble gjennomført på 1990-tallet, inkludert de i Somalia, Haiti, Bosnia, Kosovo og Øst-Timor. Liberaler, for sin del, forblir ikke overbevist Av Bush-Administrasjonens begrunnelse for sin invasjon Av Irak. Men Enten av hensyn til menneskerettigheter eller sikkerhet, Har Usa gjort mye intervensjon de siste femten årene, og har tatt på seg omtrent en ny nasjonsbyggende forpliktelse hvert annet år siden slutten av Den Kalde Krigen. Vi har vært i fornektelse om det, men vi er i denne bransjen i lang tid. Vi bør nok bli vant til det, og lære å gjøre det—fordi det vil nesten helt sikkert være en neste gang.

Flere Historier

Kritikere av nasjonsbygging påpeker at utenforstående aldri kan bygge nasjoner, hvis det betyr å skape eller reparere alle de kulturelle, sosiale og historiske båndene som binder folk sammen som en nasjon. Det vi egentlig snakker om er statsbygging—det vil si å skape eller styrke slike statlige institusjoner som hærer, politistyrker, dommere, sentralbanker, skatteinnkrevingsbyråer, helse-og utdanningssystemer og lignende.

denne prosessen har to svært separate faser, begge kritiske. Den første innebærer å stabilisere landet, tilby humanitær hjelp og katastrofehjelp, gjenoppbygge infrastrukturen og starte økonomien. Den andre fasen begynner etter at stabilitet er oppnådd, og består i å skape selvbærende politiske og økonomiske institusjoner som til slutt vil tillate kompetent demokratisk styring og økonomisk vekst.

den første av disse fasene er godt forstått, og selv om det er vanskelig, ligger det innenfor evnen til Både Usa og det bredere internasjonale samfunnet. (United States Agency For International Development har en veldig spotty rekord i å fremme langsiktig økonomisk vekst, men er faktisk ganske god til å levere humanitær hjelp.) Den andre fasen, overgangen til selvbærende utvikling, er langt mer utfordrende; og det er enda viktigere i det lange løp. Nøkkelordet er «selvbærende»: med mindre utenforstående makter er i stand til å etterlate stabile, legitime, relativt ukorrupt urfolk statlige institusjoner, har de ikke noe håp om en grasiøs exit.

Hvilke langsiktige leksjoner kan vi trekke fra Den Amerikanske erfaringen så langt i gjenoppbyggingen Av Irak? Bush-Administrasjonen har blitt sterkt kritisert for sin manglende evne til å planlegge tilstrekkelig for etterkrigstiden; men vi må huske at nasjonsbygging er iboende vanskelig. Hvis et uventet problem oppstår, betyr det ikke nødvendigvis at det var en planleggingsfeil, fordi det ikke er mulig å forutse hver beredskap.

Administrasjon tjenestemenn hevder at De gjorde betydelig planlegging som de ikke får kreditt, fordi det hadde å gjøre med situasjoner som aldri oppsto. Kjemiske og biologiske våpen, samt sabotasje på oljefelt og branner, ble mye diskutert før krigen. Men Irakerne hadde tydeligvis ingen slike våpen; og i stor grad fordi landet ble okkupert så fort (resultatet av en krigsplan som understreket letthet og fart over antall og redundans), ble oljefeltene ikke sabotert. Før krigen levde rundt 60 prosent av Den Irakiske befolkningen på mat donert av Fns World Food Programme, Og Administrasjonen jobbet rolig med det byrået for å sikre at maten ville strømme til Hele Irakiske befolkningen under krigen. Omfattende planer ble lagt for å håndtere en stor humanitær eller flyktningkrise som den som fulgte Gulfkrigen i 1991—men ingen dukket opp.

for Hva kan Da Administrasjonen med rette holdes ansvarlig for? Langt det viktigste tilsynet var at det ikke var mulig å utvikle beredskapsplaner mot muligheten For At Den Irakiske staten nesten helt ville kollapse. Administrasjonen håpet å halshugge landets baathist lederskap og la nye ledere til å ta over raskt. I stedet var det en alvorlig sammenbrudd av orden, da hæren smeltet bort, politiet sluttet å patruljere gatene, og departementene sluttet å fungere. Konsekvensene av denne lidelsen var signifikante: regjeringens fysiske infrastruktur forsvant, da departementer ble fjernet av dører, toaletter og ledninger og deretter brent; søket etter masseødeleggelsesvåpen ble kompromittert av plyndring av våpensteder; og Mange Iraks første inntrykk av deres «frigjøring» var en av kriminalitet og kaos.

det var presedens for Det som skjedde I Irak-mest åpenbart kjølvannet AV USAS intervensjon I Panama i 1989, da dager med plyndring og uorden resulterte i milliarder av dollar ‘ verdi av skade. Kunne Bush-Administrasjonen, med bedre framsyn, ha sikret seg mot muligheten for storskala kaos i Irak?

Kanskje. En konsekvens av beslutningen om å invadere landet med en svært liten styrke-ca 150.000 sterke-var at etter store kampoperasjoner var det rett og slett ikke nok soldater til å spre seg rundt i landet. Oversvømmelse av sonen med krefter ville ha hjulpet. Men kamptropper er notorisk uforberedt på å håndtere sivile forstyrrelser og politifunksjoner, og gjør ofte ting verre gjennom hardhendt bruk av makt. Usa opprettholder ikke en nasjonal politistyrke for bruk i slike situasjoner; det eneste alternativet ville ha vært å bringe inn etterfølgende fredsbevarende eller constabulary styrker som italiensk carabinieri, Kanadiske fredsbevarere eller den spanske Guardia Civil.

Men før vi antar at en multilateral tilnærming ville ha forhindret plyndring i Irak, bør vi huske at tidligere multilaterale oppdrag, å distribuere politistyrker I Haiti, somalia, Bosnia Og Kosovo, var dårlig organisert og underbemannet, og i de fleste tilfeller kom for sent til å utføre sine funksjoner når de var mest trengte. Det er ikke sannsynlig at en sakte internasjonal politistyrke ville ha gjort stor forskjell. Italienerne sendte til Slutt carabinieri til Irak, men de ankom lenge etter at plyndringen hadde gått ned.

Usas engasjement i nasjonsbygging de siste femten årene har gitt noen betydelig kunnskap om organisering for oppgaven, som en fersk studie av RAND Corporation demonstrerer. Men Bush-Administrasjonen klarte ikke å trekke på denne institusjonelle kunnskapen. De mest alvorlige planleggingsfeilene var å sette opp sin etterkrigs-gjenoppbyggingsorganisasjon i siste øyeblikk, for å gi den utilstrekkelig autoritet, og å sette Den under Pentagons overordnede kontroll, som ikke hadde kapasitet til å gjøre jobben riktig. Resultatet var en organisasjon som, i stedet for å treffe bakken kjører etter slutten av store kamper, bortkastet dyrebare uker og måneder å bygge sine egne evner.

En gang i August 2002 Signerte President Bush executive order som satte i toget endelig militær planlegging for krigen, OG AMERIKANSKE styrker begynte å distribuere til persia-Gulfen mot slutten av året. Men Ikke før 20. januar i fjor ble Jay Garner, en pensjonert generalløytnant, utnevnt til å koordinere Det nye Kontoret For Gjenoppbygging og Humanitær Hjelp. HAN hadde mindre enn to måneder til å samle planleggingsarbeidet til ulike amerikanske byråer før ORHA ble flyttet til Kuwait den 17. Mars i begynnelsen av krigen. ORHA gikk fra en stab på seks og et telefonløst kontor I Pentagon i slutten av januar til en organisasjon med en stab på 700 bare tre måneder senere – en imponerende prestasjon av institusjonell opprettelse av enhver standard. Likevel, Siden Utenriksdepartementet, USAID, CIA og Army War College hadde utarbeidet omfattende planer for etterkrigstiden, er spørsmålet fortsatt hvorfor Administrasjonen ikke forsøkte å integrere sine anbefalinger i en koordinert prosess så snart krigsplanleggingen begynte (se «Blind I Bagdad» i dette nummeret).

Det var dessuten et alvorlig autoritetsproblem. Garner, som hadde ledet humanitært hjelpearbeid i Kurdistan etter Gulfkrigen, var en tidligere tre-stjerners general, og dermed ikke i stand til å gi ordre Til Den fire-stjerners CENTCOM-Kommandanten Tommy Franks. Garner ble etterfulgt i midten Av Mai Av Ambassadør L. Paul Bremer, en meget senior utenrikstjenesteoffiser og antiterrorekspert som nå leder Coalition Provisional Authority, etterfølgeren TIL ORHA. Bremer var langt mer synlig og godt kjent tilbake I Washington – en insider som kunne kommandere mye mer autoritet enn Garner kunne.

den uheldige offentlige oppfatningen er At Garner ble erstattet for å ha ledet en kaotisk og uorganisert gjenoppbyggingsinnsats. Faktisk gjorde han en fantastisk jobb under omstendighetene. Det hadde Vært Bush-Administrasjonens plan hele tiden å erstatte Garner med en mer fremtredende og synlig administrator; så hvorfor var Ikke Bremer, eller noen av hans statur, på plass før krigens begynnelse?

Administrasjonen har hevdet at Den ikke kunne ha begynt koordinert etterkrigsplanlegging høsten 2002, fordi Den fortsatt søkte godkjenning fra det internasjonale samfunnet for krigen. Dette argumentet er disingenuous: Presidenten signaliserte klart at han ville fortsette med eller uten godkjenning av det internasjonale samfunnet, og ventet ikke På Fn før de utplasserte militære styrker til Gulfen—en utplassering som, som Von Moltkes jernbaneplaner i juli 1914, ikke lett kunne reverseres. I virkeligheten var sen planlegging og svak kommando forankret i en rekke interagency kamper som fant sted høsten 2002.

den første fasen av nasjonsbygging-gjenoppbygging etter konflikt – er ekstremt vanskelig å implementere, fordi de nødvendige evnene er bredt spredt blant en rekke myndigheter og sivile byråer. Tidligere nasjonsbyggende øvelser led av dårlig koordinering, både I DEN AMERIKANSKE regjeringen og i det bredere internasjonale samfunnet. I Bosnia, for Eksempel, ga DAYTON-Avtalen MILITÆR autoritet TIL NATO, mens sivil myndighet ble delt mellom Kontoret Til Den Høye Representanten, Organisasjonen For Sikkerhet Og Samarbeid I Europa, Fns Høykommissær For Flyktninger, Verdensbanken, Det Internasjonale Pengefondet og Det Internasjonale Straffedomstolen for Det tidligere Jugoslavia. Noen funksjoner, inkludert opprettelsen av en internasjonal politistyrke, falt gjennom sprekkene. I USA regjeringen militæret kolliderte med sivile byråer over sin rolle i ikke-kampoppdrag som demobilisering og politi.

de involverte amerikanske tjenestemenn lærte noen viktige leksjoner i løpet av 1990-tallet, som Clinton-Administrasjonen kodifiserte I Presidential Decision Directive 56, I Mai 1997. PDD 56 etablerte et interagency-rammeverk for å koordinere USAS respons på nødsituasjoner etter konflikt, og ble brukt under gjenoppbyggingen Av Kosovo etter NATOS intervensjon i 1999. Delvis på grunn av det bedre USA koordinering, nasjonsbyggende innsats I Kosovo var mye bedre organisert på et internasjonalt nivå enn Den I Bosnia, med større enhet av kommando og betydelig roligere interagency krangling.

I Begynnelsen Av Bush-Administrasjonen ble det gjort en innsats for å erstatte PDD 56 med et nytt direktiv som ville ha satt Det Hvite Husets Nasjonale Sikkerhetsrådspersonell med ansvar for å koordinere enhver nasjonsbyggende virksomhet. Alt i alt var Dette en fornuftig ide, Men Presidenten signerte aldri utkastet, tilsynelatende på grunn av vedvarende innvendinger fra Forsvarsdepartementet. Så kom 11. September, Den Afghanske krigen, og den påfølgende gjenoppbyggingsinnsatsen. Bush-Administrasjonen hadde fortsatt ingen avtalt politisk rammeverk for nasjonsbygging, og mange tjenestemenn betraktet gjenoppbyggingsarbeidet I Afghanistan som en fiasko.

Dette var bakgrunnen For At Pentagon, kort tid etter at FNS Sikkerhetsråds Resolusjon 1441 ble vedtatt i November 2002, la frem Sin «store ide» om at all etterkrigsplanlegging skulle sentraliseres under egen kontroll. Forsinkelsen i utnevnelsen av en gjenoppbyggingskoordinator skyldtes den store kampen som fulgte av den store ideen.

Forsvarsminister Donald Rumsfeld hadde noen alvorlige grunner til å ville beholde kontrollen over gjenoppbyggingsarbeidet. Tidligere nasjonsbyggende øvelser hadde alltid hatt to kommandokjeder, en som handlet om militær sikkerhet og den andre—gjennom den lokale ambassadøren og Utenriksdepartementet-med sivile saker. Etter Rumsfelds syn bandt denne splittede myndigheten AMERIKANSKE styrker, fordi den sivile kommandokjeden aldri kunne bli enige om en exit-strategi og hele tiden oppfordret militæret til å gjøre ting de ikke var forberedt på, for eksempel politiarbeid. Dette problemet, Ifølge Rumsfeld, var spesielt akutt I Bosnia, HVOR USA styrker var fortsatt utplassert syv år etter signeringen Av Dayton-Avtalen, og det hadde dukket opp i Afghanistan etter At Usa styrtet Taliban.

I Mellomtiden hadde Pentagon kjempet i flere måneder med Utenriksdepartementet og etterretningssamfunnet over Rollen Til Ahmed Chalabi og Den Irakiske Nasjonalkongressen. Ved ytterpunktene var De I Pentagon som trodde at demokratiseringen Av Irak kunne delegeres helt til Chalabi, og de I Utenriksdepartementet og etterretningssamfunnet som trodde ham uegnet for noen rolle i etterkrigstidens Irak.

Ved slutten av desember 2002 Rumsfeld, den fullbyrdede byråkratiske infighter, hadde seiret. President Bush gikk med på å gi Kontroll til Pentagon fordi ideen om en enhetlig kommando appellerte til Ham. Men Denne strategien hadde tydelige ulemper: Pentagon, som manglet institusjonell kunnskap eller kapasitet til å gjøre mange av de tingene som må gjøres i gjenoppbygging, vendte seg ikke til de riktige stedene. Forsvarsdepartementet har ingen spesiell kompetanse i å skrive grunnlover eller produsere attraktive TV-programmer for å konkurrere med al-Jazeera og Al-Arabiya for hjerter og sinn Til Arabiske seere. Det har ikke gode relasjoner til De internasjonale Frivillige Organisasjonene som tilbyr humanitære tjenester, og det har heller ikke en måte å koordinere aktiviteter med FN og andre multilaterale institusjoner.

Når det ble klart at gjenoppbyggingen Av Irak skulle bli langt dyrere og lengre enn forventet, var Det umiddelbare samtaler I Kongressen for internasjonal hjelp. Men selv om Slik hjelp vil bli ønsket velkommen Av Amerikanske skattebetalere, er det internasjonale samfunnet ikke bedre koordinert for nasjonsbygging enn DEN AMERIKANSKE regjeringen.

Til å begynne med eksisterer ingen sentral myndighet i det internasjonale samfunnet for å lede nasjonsbyggende innsats. Mye som andre land kanskje vil gi Dette ansvaret Til Fn, er det ikke en praktisk løsning. FN har ikke kompetansen eller ressursene, menneskelig og ellers, til å kjøre nasjonsbyggende programmer autoritativt. For disse er det avhengig av tungvektsfondene-nemlig Usa—Eu og I mindre grad Japan.

videre har Ingen løst det mer alvorlige problemet med hvordan man implementerer den andre fasen av nasjonsbygging-overgangen til selvbærende urfolksinstitusjoner. Som menneskerettighetseksperten Michael Ignatieff memorably sa det, mens mantraet til det internasjonale samfunnet er «kapasitetsbygging», er virkeligheten ofte «kapasitetssuging», så velutviklede internasjonale byråer, entreprenører og Frivillige Organisasjoner kommer med sine mobiltelefoner, bærbare datamaskiner og første verdens lønn. I En nylig artikkel i Journal Of Democracy hevder Gerald Knaus og Felix Martin at Bosnia syv år etter Dayton-Avtalen har blitt en «Europeisk Raj», der Den Høye Representanten fungerer som en visekonge som presiderer over en kolonial avhengighet som er uten enten demokrati eller selvstyre. Verken Der Eller I Kosovo er en exit strategi tydelig, fordi avgang av det internasjonale samfunnet ville forlate begge steder med uløselige politiske problemer som førte til intervensjon i første omgang.

Ingen av dette betyr At Usa bør utelukke det internasjonale samfunnet fra fremtidige nasjonsbyggende øvelser. Multilateralisme betyr forskjellen mellom de 70 milliarder dollar som utenlandske makter bidrar med for Å betale For Gulfkrigen og de 13 milliarder dollar de har lovet for gjenoppbygging denne gangen. Det internasjonale samfunnet kan gi constabulary styrker, vann ingeniører, land-mine-fjerning eksperter, og andre ressurser Som Usa ofte ikke kan feltet raskt. Det som trengs er et stående USA. regjeringen kontor for å samarbeide med dette samfunnet, med tanke på de lange ledetider som er uunngåelig.

Bush-Administrasjonens erfaring i Irak lærer ikke nye leksjoner om nasjonsbygging, men forsterker heller noen gamle som har blitt glemt. Den første er at nasjonsbygging er en vanskelig, langsiktig bedrift med høye kostnader i arbeidskraft, liv og ressurser. De stedene hvor det har vært mest vellykket-Tyskland, Japan Og Filippinene – er DE HVOR AMERIKANSKE styrker har bodd i generasjoner. Vi bør ikke bli involvert til å begynne med hvis vi ikke er villige til å betale de høye kostnadene.

når det er sagt, er vi nå fullt engasjert I Afghanistan og Irak, og vil sannsynligvis påta oss andre nasjonsbyggende forpliktelser i fremtiden, rett og slett fordi det mislykkede statsproblemet er en som vi ikke trygt kan ignorere. Det behooves derfor oss å trekke noen leksjoner fra vår siste erfaring.

problemene Som Administrasjonen møtte I Irak, var ikke så mye resultatene av spesifikke feilvurderinger som de forutsigbare biproduktene Fra Administrasjonens dårlig gjennomtenkte institusjonelle struktur. Å fikse den strukturen ville innebære minst fire ting.

Først må Usa opprette en sentral myndighet, støttet av en fast stab, for å håndtere pågående og fremtidige nasjonsbyggende aktiviteter. En mulighet, anbefalt av Kommisjonen På Post-konflikt Gjenoppbygging Av Senter For Strategiske Og Internasjonale Studier, er å utnevne en direktør for gjenoppbygging. Direktøren kan være plassert i noen av en rekke steder i regjeringen, Om Det Hvite Hus ville være den mest logiske, gitt delikat interagency relasjoner involvert. (I erkjennelsen av At Det hadde vært en feil å gi Pentagon forrang over gjenoppbyggingen Av Irak, Flyttet Staben i Det Hvite Hus for å ta tilbake denne myndigheten i oktober 2003.) Direktørens kontor ville tjene som et fond for institusjonelt minne, slik at vi ikke måtte løpe rundt og lære oss det vi allerede visste.

For Det Andre må dette koordinerende kontoret ha tilstrekkelig myndighet til å bringe regjeringens stridende organer under kontroll når en krise oppstår. DET betyr at en sivil tilsvarende CENTCOM commander bør utnevnes til å ta ansvar for etterkrigstidens sivil planlegging, samtidig med og på nivå med militær planlegging.

for Det Tredje bør enhver stående organisasjon viet til nasjonsbygging opprettholde bånd med lignende byråer i andre land. Selv om det internasjonale samfunnet har-gjennom innsats i Somalia, Bosnia og Øst-Timor-blitt bedre på nasjonsbygging, mangler det også midler for å bevare institusjonelt minne, og kan bruke Amerikansk hjelp.

endelig må gjenoppbyggingsinnsatsen forbli under klar sivil kontroll når den beveger seg fra første fase, stabiliserer regionen, til andre fase, og skaper selvbærende institusjoner som til slutt vil tillate Usa en grasiøs utgang. Beslutninger om hvor raskt myndighet skal overføres til lokale aktører, hva sekvensen for politisk reform bør være, og når og hvordan å redusere bistandsnivåer og tilstedeværelse i et land, kan ikke overlates Til Forsvarsdepartementet, som alltid vil være partisk til fordel for en rask utgang.

denne skjevheten vil være av særlig betydning etter hvert som gjenoppbyggingen av Irak utvikler seg. Donald Rumsfeld har formulert en strategi for nasjonsbygging «lite», som involverer en rask overgang til lokal kontroll og en tøff kjærlighetspolitikk som lar lokalbefolkningen finne sin egen vei mot god regjering og demokrati. Dette er en tvilsom tilnærming, i hvert fall hvis man bryr seg om det endelige resultatet. Den Nye Irakiske regjeringen vil være administrativt svak og ikke anses av sine borgere som fullt legitim. Det vil bli plaget av korrupsjon og vanstyre—og revet av interne uenigheter-vitne kampen mellom Det Irakiske Styrelsesrådets Sjiamuslimske og ikke-Sjiamuslimske medlemmer om hvordan å utarbeide en ny grunnlov. Nasjonsbygging krever mye mer enn trening av politi og militære styrker for å overta Fra Usa: med mindre slike krefter er innebygd i et sterkt rammeverk av politiske partier, et rettsvesen, en sivil administrasjon og en lovstatsprinsipp, vil de bli bare brikker i den interne kampen for makt. Nasjonsbygging» lite » risikerer å bli brukt som en intellektuell begrunnelse for å komme seg ut, uavhengig av rotet vi etterlater.

et stående amerikansk regjeringskontor for å administrere nasjonsbygging vil være en vanskelig selge politisk, fordi vi fortsatt ikke er enige om ideen om at vi er i nasjonsbyggingsbransjen i lang tid. Men internasjonale relasjoner er ikke lenger bare et spill som spilles mellom stormakter, men en der det som skjer i mindre land kan ha stor effekt på resten av verden. Vårt «imperium» kan være en overgangsperiode basert på demokrati og menneskerettigheter, men våre interesser dikterer at vi lærer hvordan vi bedre kan lære andre mennesker å styre seg selv.