Construção nacional 101

“acho que as nossas tropas não deviam ser usadas para a construção da nação. Acho que as nossas tropas deviam ser usadas para lutar e ganhar a guerra.”

—George W. Bush, Outubro 11, 2000

“encontramo-nos Aqui durante um período crucial da história da nossa nação e do mundo civilizado. Parte dessa história foi escrita por outros; o resto será escrito por nós … A reconstrução do Iraque exigirá um compromisso sustentado de muitas nações, incluindo a nossa: permaneceremos no Iraque enquanto for necessário, e nem mais um dia.”(grifo do autor)

—George W. Bush, fevereiro 26, 2003

A transformação de George W. Bush, a partir de um candidato presidencial de oposição para a construção da nação em um Presidente comprometido a escrever a história de todo um conturbado parte do mundo, é uma das mais dramáticas ilustrações temos de como os ataques terroristas de 11 de setembro mudou a política Americana. Sob a presidência de Bush, os Estados Unidos assumiram a responsabilidade pela estabilidade e desenvolvimento político de dois países muçulmanos—Afeganistão e Iraque. Muita coisa depende agora da nossa capacidade não só de ganhar guerras, mas também de ajudar a criar instituições políticas democráticas auto-sustentáveis e economias robustas orientadas para o mercado, e não só nestes dois países, mas em todo o Médio Oriente.

o fato é que as principais ameaças para nós e para a ordem mundial vêm hoje de Estados fracos, colapsados ou falidos. As instituições governamentais fracas ou ausentes nos países em desenvolvimento formam o fio condutor que liga o terrorismo, os refugiados, a SIDA e a pobreza global. Antes do 11 de setembro, os Estados Unidos sentiram que podiam ignorar o caos num lugar distante como o Afeganistão.; mas a intersecção entre o terrorismo religioso e as armas de destruição maciça fez com que as antigas zonas periféricas fossem agora objecto de uma preocupação central. Os conservadores nunca aprovaram as chamadas “intervenções humanitárias” realizadas durante a década de 1990, incluindo as da Somália, Haiti, Bósnia, Kosovo E Timor Leste. Os liberais, por seu lado, continuam a não estar convencidos da lógica da administração Bush para a sua invasão do Iraque. Mas, quer por razões de direitos humanos, quer por razões de segurança, os Estados Unidos intervieram muito nos últimos quinze anos, tendo assumido aproximadamente um novo compromisso de construção de uma nação em cada dois anos, desde o fim da Guerra Fria. Temos estado em negação sobre isso, mas estamos neste negócio a longo prazo. É melhor habituarmo—nos e aprendermos a fazê-lo, porque vai haver uma próxima vez.

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críticos da construção da nação apontam que os forasteiros nunca podem construir nações, se isso significa criar ou reparar todos os laços culturais, sociais e históricos que unem as pessoas como uma nação. O que estamos realmente a falar é da construção do estado-ou seja, da criação ou reforço de instituições governamentais como exércitos, forças policiais, forças judiciais, bancos centrais, agências de cobrança de impostos, sistemas de saúde e educação, etc.

este processo tem duas fases muito separadas, ambas críticas. O primeiro consiste em estabilizar o país, oferecer assistência humanitária e ajuda em desastres, reconstruir a infraestrutura e impulsionar a economia. A segunda fase começa depois de a estabilidade ter sido alcançada, e consiste na criação de instituições políticas e económicas auto-sustentáveis que, em última análise, permitirão uma governação democrática competente e um crescimento económico.

a primeira destas fases é bem compreendida e, embora difícil, está dentro da capacidade dos Estados Unidos e da comunidade internacional mais ampla. (A agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional tem um historial muito irregular na promoção do crescimento económico a longo prazo, mas é, na verdade, bastante boa na prestação de assistência humanitária.) A segunda fase, a transição para o desenvolvimento auto-sustentável, é muito mais desafiadora; e é ainda mais importante a longo prazo. A palavra-chave é “auto-sustentável”: a menos que os poderes externos sejam capazes de deixar para trás instituições estatais indígenas estáveis, legítimas, relativamente sem escrúpulos, eles não têm esperança de uma saída graciosa. Que lições a longo prazo podemos tirar da experiência americana até agora na reconstrução do Iraque? A administração Bush tem sido fortemente criticada por sua incapacidade de planejar adequadamente para o período pós-guerra; mas devemos lembrar que a construção da nação é inerentemente difícil. Se surgir um problema inesperado, isso não significa necessariamente que houve um fracasso de planeamento, porque não é possível antecipar cada contingência. Funcionários da Administração argumentam que fizeram um planejamento considerável pelo qual não recebem crédito, porque tinha a ver com contingências que nunca surgiram. Armas químicas e biológicas, e também sabotagem de campo de petróleo e incêndios, foram muito discutidos antes da guerra. Mas os iraquianos evidentemente não tinham tais armas; e, em grande parte porque o país estava ocupado tão rápido (o resultado de um plano de guerra que enfatizava leveza e velocidade sobre os números e redundância), os campos de petróleo não foram sabotados. Antes da guerra, cerca de 60 por cento da população iraquiana vivia de alimentos doados pelo Programa Alimentar Mundial da ONU, e a administração trabalhou tranquilamente com essa agência para garantir que os alimentos fluiriam para toda a população iraquiana durante a guerra. Foram feitos grandes planos para lidar com uma grande crise humanitária ou de refugiados como a que se seguiu à guerra do Golfo de 1991—mas nenhum emergiu. Por que, então, a administração pode ser justamente responsabilizada? De longe, a supervisão mais importante foi a sua incapacidade de desenvolver Planos de contingência contra a possibilidade de o estado Iraquiano entrar em colapso quase por completo. A administração esperava decapitar a liderança Baathista do país e permitir que novos líderes assumissem o Controle rapidamente. Em vez disso, houve um grave colapso da ordem, como o exército derreteu, a polícia parou de patrulhar as ruas, e os ministérios do governo deixaram de funcionar. As consequências desta perturbação foram significativas: a infra-estrutura física do governo desapareceu, quando os ministérios foram despojados de Portas, Casas de banho e Fios e, em seguida, incendiados; a busca por armas de destruição em massa foi comprometida pela pilhagem de locais de armas; e a primeira impressão de muitos Iraquianos de sua “libertação” foi de crime e caos.

havia precedentes para o que aconteceu no Iraque—mais obviamente o rescaldo da intervenção dos EUA no Panamá em 1989, quando os dias de saques e desordem resultaram em bilhões de dólares de danos. Poderá a administração Bush, com uma melhor previsão, ter evitado a possibilidade de um caos em grande escala no Iraque? Talvez. Uma consequência da decisão de invadir o país com uma força muito pequena—cerca de 150 mil homens—foi que após grandes operações de combate não havia soldados suficientes para se espalhar pelo país. Inundar a zona com forças teria ajudado. Mas as tropas de combate são notoriamente despreparadas para lidar com distúrbios civis e funções policiais, e muitas vezes piorar as coisas através do uso pesado da força. Os Estados Unidos não mantêm uma força policial nacional para uso em tais situações; a única opção teria sido trazer forças de manutenção da paz ou constabulárias como a italiana carabinieri, a Canadian peacekeepers, ou a Espanhola Guardia Civil. Mas antes de assumirmos que uma abordagem multilateral teria impedido a pilhagem no Iraque, devemos recordar que missões multilaterais anteriores, para enviar forças policiais para o Haiti, Somália, Bósnia e Kosovo, estavam mal organizadas e com pouco pessoal, e na maioria dos casos chegaram tarde demais para desempenhar as suas funções quando eram mais necessárias. Não é provável que uma força policial internacional em movimento lento tivesse feito muita diferença. Os italianos acabaram por enviar os carabinieri para o Iraque, mas chegaram muito depois de os saques terem diminuído. O envolvimento da América na construção da nação nos últimos quinze anos rendeu algum conhecimento significativo sobre a organização da tarefa, como demonstra um estudo recente da RAND Corporation. Mas a administração Bush não se baseou neste conhecimento institucional. Os seus mais graves erros de planeamento foram Criar no último minuto a sua organização de reconstrução pós-guerra, dotá-la de autoridade insuficiente e colocá-la sob o controlo geral do Pentágono, que não tinha capacidade para fazer o trabalho correctamente. O resultado foi uma organização que, em vez de bater no chão correndo após o fim do grande combate, desperdiçou preciosas semanas e meses construindo suas próprias capacidades. Em agosto de 2002, o Presidente Bush assinou a ordem executiva que pôs em prática o planejamento militar final para a guerra, e as forças norte-americanas começaram a se destacar para o Golfo Pérsico no final do ano. Mas só em 20 de janeiro do ano passado foi Jay Garner, um tenente-general aposentado, nomeado para coordenar o novo escritório de reconstrução e assistência humanitária. Ele teve menos de dois meses para reunir os esforços de planejamento de várias agências norte-americanas antes da ORHA ser transferida para o Kuwait, em 17 de Março, no início da guerra. O ORHA passou de uma equipe de seis profissionais e uma phoneless escritório no Pentágono, no final de janeiro para uma organização com uma equipe de 700 apenas três meses mais tarde—um feito impressionante de criação institucional, por qualquer padrão. No entanto, uma vez que o Departamento de Estado, a USAID, a CIA e o Colégio de guerra do exército tinham preparado extensos planos para o período pós-guerra, a questão permanece por que a administração não procurou integrar suas recomendações em um processo coordenado logo que o planejamento de guerra começou (ver “cego em Bagdá”, nesta edição).Além disso, havia um grave problema de autoridade. Garner, que havia liderado os esforços de ajuda humanitária no Curdistão após a guerra do Golfo, era um ex-general de três estrelas, e, portanto, não estava em posição de dar ordens ao comandante do CENTCOM de quatro estrelas, Tommy Franks. Garner foi sucedido em meados de maio pelo Embaixador L. Paul Bremer, um alto oficial do serviço exterior e especialista em antiterrorismo, que agora lidera a Autoridade Provisória da coalizão, o sucessor da ORHA. Bremer era muito mais visível e bem conhecido em Washington – um infiltrado que podia comandar muito mais autoridade do que Garner poderia.

a infeliz percepção pública é que Garner foi substituído por ter presidido a um esforço de reconstrução caótico e desorganizado. Na verdade, ele fez um trabalho incrível, dadas as circunstâncias. Tinha sido sempre o plano da administração Bush substituir o Garner por um administrador mais distinto e visível; então porque não estava o Bremer, ou alguém da sua estatura, no lugar antes do início da guerra?

a administração argumentou que não poderia ter começado o planejamento coordenado do pós-guerra no outono de 2002, porque ainda estava buscando a aprovação da comunidade internacional para a guerra. Este argumento não é verdadeira: o Presidente claramente sinalizado que ele poderia continuar com ou sem a aprovação da comunidade internacional, e não esperar que as Nações Unidas antes de implantar as forças militares para o Golfo—uma implantação que, como Von Moltke da estrada de ferro horários em julho de 1914, não poderia ser revertido facilmente. Na realidade, o planejamento tardio e o comando fraco foram enraizados em uma série de batalhas interagências que ocorreram no outono de 2002.

A primeira fase de construção da nação—a reconstrução pós-conflito—é extremamente difícil de implementar, pois os recursos necessários estão amplamente espalhados, entre uma série de governo e agências civis. Exercícios anteriores de construção de nações sofreram de má coordenação, tanto dentro do governo dos EUA e dentro da comunidade internacional mais ampla. Na Bósnia, por exemplo, os Acordos de Dayton deu autoridade militar da NATO, considerando que a autoridade civil foi dividido entre o Gabinete do Alto Representante, a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional, e o Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslávia. Algumas funções, incluindo a criação de uma força policial internacional, caíram por terra. = = Ligações externas = = governo os militares entraram em conflito com agências civis por seu papel em missões não-combatentes, como desmobilização e policiamento. Os funcionários norte-americanos envolvidos aprenderam algumas lições importantes durante a década de 1990, que a administração Clinton codificou na Diretiva de decisão Presidencial 56, Em maio de 1997. O PDD 56 estabeleceu um quadro interagências para coordenar a resposta dos EUA a emergências pós-conflito, e foi usado durante a reconstrução do Kosovo após a intervenção da OTAN em 1999. Devido em parte ao melhor dos EUA. a coordenação, o esforço de construção da nação no Kosovo foi muito mais bem organizado a nível internacional do que o da Bósnia, com maior unidade de comando e disputas interagências consideravelmente mais silenciosas. No início da administração Bush, foram feitos esforços para substituir o PDD 56 por uma nova diretiva que colocaria o pessoal do Conselho de Segurança Nacional da Casa Branca encarregado de coordenar qualquer atividade de construção nacional. Segundo todos os relatos, esta foi uma ideia sensata, mas o Presidente nunca assinou o projecto, aparentemente por causa de objecções persistentes do Departamento de Defesa. Depois veio o 11 de setembro, a guerra afegã, e o esforço de reconstrução que se seguiu. A administração Bush ainda não tinha um quadro político acordado para a construção da nação, e muitos funcionários consideraram o esforço de reconstrução no Afeganistão como um fiasco. Este foi o contexto em que o Pentágono apresentou, pouco depois da aprovação da Resolução 1441 do Conselho de segurança das Nações Unidas, em novembro de 2002, a sua “grande ideia” de que todo o planeamento do pós-guerra deveria ser centralizado sob o seu próprio controlo. O atraso na nomeação de um coordenador da reconstrução deveu-se à Grande Luta que se seguiu à grande ideia.

o Secretário da Defesa Donald Rumsfeld tinha algumas razões sérias para querer manter o controle sobre o esforço de reconstrução. Os exercícios anteriores de construção da nação sempre tiveram duas cadeias de comando, uma lidando com a segurança militar e a outra—através do embaixador local e do Departamento de Estado—com assuntos civis. Na opinião de Rumsfeld, esta autoridade dividida amarrou as forças dos EUA, porque a cadeia civil de comando nunca poderia chegar a acordo sobre uma estratégia de saída e estava constantemente pedindo aos militares para fazer coisas para as quais não estava preparado, como o trabalho policial. Este problema, de acordo com Rumsfeld, foi particularmente agudo na Bósnia, onde os EUA as forças ainda foram destacadas sete anos após a assinatura dos Acordos de Dayton, e surgiram no Afeganistão após os Estados Unidos expulsarem os talibãs. Entretanto, o Pentágono lutava há meses com o Departamento de estado e a comunidade de inteligência pelo papel de Ahmed Chalabi e do Congresso Nacional Iraquiano. Nos extremos estavam os do Pentágono que acreditavam que a democratização do Iraque poderia ser delegada inteiramente a Chalabi, e os do Departamento de estado e da comunidade de inteligência que o achavam inapto para qualquer papel no Iraque pós-guerra.

no final de dezembro de 2002 Rumsfeld, o lutador burocrático consumado, tinha prevalecido. O Presidente Bush concordou em dar o controlo ao Pentágono porque a ideia de um comando unificado o apelava. Mas esta estratégia tinha desvantagens distintas: O Pentágono, que não tinha o conhecimento institucional ou a capacidade de fazer muitas das coisas que precisam ser feitas na reconstrução, não se voltou para os lugares certos. O Departamento de defesa não tem nenhuma experiência particular em escrever constituições ou na produção de programas de TV atraentes para competir com al-Jazeera e al-Arabiya para os corações e mentes dos telespectadores Árabes. Não tem boas relações com as ONG internacionais que prestam serviços humanitários, nem tem uma forma de coordenar as actividades com a ONU e outras instituições multilaterais. Uma vez que ficou claro que a reconstrução do Iraque seria muito mais custosa e mais longa do que o esperado, houve apelos imediatos no Congresso para ajuda internacional. Mas, embora tal ajuda seria bem-vinda pelos contribuintes americanos, a comunidade internacional não é melhor coordenada para a construção da nação do que o governo dos EUA.

para começar, nenhuma autoridade central existe dentro da comunidade internacional para liderar os esforços de construção da nação. Por muito que outros países gostassem de atribuir esta responsabilidade às Nações Unidas, essa não é uma solução prática. A ONU não tem a experiência ou os recursos, humanos e outros, para executar programas de construção da nação de forma autoritária. Para isso, depende dos grandes financiadores—nomeadamente os Estados Unidos, A União Europeia e, em menor medida, o Japão. Além disso, ninguém resolveu o problema mais grave de como implementar a segunda fase da construção da nação-a transição para instituições autossustentáveis indígenas. Como o especialista em Direitos Humanos Michael Ignatieff disse memoravelmente, enquanto o mantra da comunidade internacional é “capacitação”, a realidade é muitas vezes “sucção de capacidade”, bem como agências internacionais bem dotadas, empreiteiros e ONGs chegam com seus telefones celulares, laptops e salários do Primeiro Mundo. Em um artigo recente no Journal of Democracy, Gerald Knaus e Felix Martin argumentam que a Bósnia sete anos depois dos Acordos de Dayton tornou-se um “Raj Europeu”, no qual o Alto Representante atua como vice-rei presidindo a uma dependência colonial que é sem democracia ou autogoverno. Nem lá nem no Kosovo é evidente uma estratégia de saída, porque a partida da comunidade internacional deixaria ambos os lugares com os problemas políticos intratáveis que levaram à intervenção, em primeiro lugar. Nada disto significa que os Estados Unidos devem excluir a comunidade internacional de futuros exercícios de construção de nações. O multilateralismo significa a diferença entre os 70 mil milhões de dólares que as potências estrangeiras contribuíram para pagar a guerra do Golfo e os 13 mil milhões de dólares que prometeram para a reconstrução desta vez. A comunidade internacional pode fornecer forças policiais, engenheiros de água, especialistas em remoção de minas terrestres, e outros recursos que os Estados Unidos muitas vezes não podem combater rapidamente. O que é necessário é um estado dos EUA. gabinete do governo para cooperar com esta comunidade, tendo em vista os longos prazos que são inevitáveis.

a experiência da administração Bush no Iraque não ensina novas lições sobre a construção da nação, mas, pelo contrário, reforça algumas antigas que foram esquecidas. A primeira é que a construção da nação é uma empresa difícil, de longo prazo, com altos custos em mão-de-obra, Vidas e recursos. Os lugares onde tem sido mais bem sucedido—Alemanha, Japão e Filipinas—são aqueles onde as forças dos EUA permaneceram por gerações. Para começar, não devemos envolver-nos se não estivermos dispostos a pagar esses custos elevados. Dito isto, estamos agora totalmente empenhados no Afeganistão e no Iraque, e é provável que assumamos outros compromissos de construção de nações no futuro, simplesmente porque o problema do estado falhado é um problema que não podemos ignorar com segurança. Cabe-nos, portanto, retirar algumas lições da nossa experiência recente.

os problemas que a administração enfrentou no Iraque não foram tanto os resultados de erros específicos como os subprodutos previsíveis da estrutura institucional pouco pensada da Administração. Corrigir essa estrutura implicaria pelo menos quatro coisas.Em primeiro lugar, os Estados Unidos têm de criar uma autoridade central, apoiada por um pessoal permanente, para gerir actividades de construção de nações em curso e futuras. Uma possibilidade, recomendada pela Comissão para a reconstrução pós-conflito do centro de Estudos Estratégicos e internacionais, é nomear um diretor de reconstrução. O diretor poderia ser localizado em qualquer um de um número de lugares no governo, embora a Casa Branca seria a mais lógica, dadas as delicadas relações interagências envolvidas. (Reconhecendo que tinha sido um erro conceder ao Pentágono a primazia sobre a reconstrução do Iraque, o pessoal da Casa Branca mudou-se para retomar essa autoridade em outubro de 2003.) O escritório do diretor serviria como um fundo de memória institucional, de modo que não teríamos que perpetuamente andar por aí ensinando a nós mesmos o que já sabíamos. Em segundo lugar, este gabinete de coordenação deve ser dotado de autoridade suficiente para controlar as agências beligerantes do governo quando surge uma crise. Isso significa que um equivalente Civil do comandante do CENTCOM deve ser nomeado para assumir o controle do planejamento civil pós-guerra, coincidindo com e em pé de igualdade com o planejamento militar. Em terceiro lugar, qualquer organização permanente dedicada à construção nacional deve manter laços com agências similares em outros países. Embora a comunidade internacional—através de esforços na Somália, Bósnia e Timor—Leste-tenha melhorado na construção da nação, também ela carece de meios para preservar a memória institucional, e poderia usar a ajuda Americana. Finalmente, o esforço de reconstrução deve permanecer sob um claro controle civil à medida que se move da primeira fase, estabilizando a região, para a segunda fase, criando instituições auto-sustentadas que, em última análise, permitirão aos Estados Unidos uma saída graciosa. Decisões sobre como entregar rapidamente a autoridade aos atores locais, qual deve ser a sequência para a reforma política, e quando e como reduzir os níveis de Ajuda e presença em um país não podem ser deixadas ao Departamento de defesa, que sempre será tendenciosa em favor de uma saída rápida. Este viés será de particular importância à medida que a reconstrução do Iraque progride. Donald Rumsfeld articulou uma estratégia de construção da nação “lite”, envolvendo uma rápida transição para o Controle local e uma política de amor-duro que deixa os moradores para encontrar o seu próprio caminho para um bom governo e democracia. Trata-se de uma abordagem dúbia, pelo menos se nos preocuparmos com o resultado final. O novo governo iraquiano será administrativamente fraco e não considerado pelos seus cidadãos como totalmente legítimo. Será atormentado pela corrupção e má gestão, e revoltado por desacordos internos—testemunham a luta entre os xiitas e os membros não xiitas do Conselho de Governo iraquiano sobre a forma de elaborar uma nova Constituição. A construção da nação requer muito mais do que treinar as forças policiais e militares para assumir dos Estados Unidos: a menos que essas forças estejam inseridas em um forte quadro de partidos políticos, um judiciário, uma administração civil e um estado de direito, elas se tornarão meros peões na luta interna pelo poder. O “lite” de construção nacional corre o risco de ser usado como uma justificação intelectual para sair, independentemente da bagunça que deixamos para trás.

um escritório permanente do governo dos EUA para gerenciar a construção da nação será uma venda difícil politicamente, porque ainda estamos inconciliados com a ideia de que estamos no negócio de construção da nação para o longo prazo. No entanto, as relações internacionais já não são apenas um jogo entre grandes potências, mas um jogo em que o que acontece dentro dos países mais pequenos pode ter um enorme efeito no resto do mundo. O nosso” império ” pode ser um império de transição baseado na democracia e nos direitos humanos, mas os nossos interesses ditam que aprendamos a ensinar os outros a governarem-se a si próprios.