Construirea națiunii 101

„nu cred că trupele noastre ar trebui să fie folosite pentru ceea ce se numește construirea națiunii. Cred că trupele noastre ar trebui folosite pentru a lupta și a câștiga războiul.”

„ne întâlnim aici într-o perioadă crucială din istoria națiunii noastre și a lumii civilizate. O parte din această istorie a fost scrisă de alții; restul va fi scris de noi … Reconstruirea Irakului va necesita un angajament susținut din partea multor națiuni, inclusiv a noastră: vom rămâne în Irak atât timp cât este necesar și nu o zi mai mult.”(cursiv adăugat)

—George W. Bush, 26 februarie 2003

transformarea lui George W. Bush dintr-un candidat la președinție opus construirii națiunii într-un președinte angajat să scrie istoria unei întregi părți tulburate a lumii este una dintre cele mai dramatice ilustrații pe care le avem despre modul în care atacurile teroriste din 11 septembrie au schimbat politica americană. Sub președinția lui Bush, Statele Unite și—au asumat responsabilitatea pentru stabilitatea și dezvoltarea politică a două țări musulmane-Afganistan și Irak. Multe se bazează acum pe capacitatea noastră nu doar de a câștiga războaie, ci și de a contribui la crearea unor instituții politice democratice autosusținute și a unor economii robuste orientate spre piață, și nu numai în aceste două țări, ci și în Orientul Mijlociu.

adevărul este că principalele amenințări la adresa noastră și a ordinii mondiale provin astăzi din state slabe, prăbușite sau eșuate. Instituțiile guvernamentale slabe sau absente din țările în curs de dezvoltare formează firul care leagă terorismul, refugiații, SIDA și sărăcia globală. Înainte de 9/11, Statele Unite au simțit că ar putea ignora în siguranță haosul într-un loc îndepărtat precum Afganistanul; dar intersecția dintre terorismul religios și armele de distrugere în masă a însemnat că zonele anterioare periferice sunt acum de interes central.

Conservatorii nu au aprobat niciodată așa-numitele „intervenții umanitare” întreprinse în anii 1990, inclusiv cele din Somalia, Haiti, Bosnia, Kosovo și Timorul de Est. Liberalii, la rândul lor, rămân neconvinși de rațiunea administrației Bush pentru invazia Irakului. Dar, fie din motive de drepturi ale omului sau de securitate, Statele Unite au intervenit mult în ultimii cincisprezece ani și și-au asumat aproximativ un nou angajament de construire a națiunii la fiecare doi ani de la sfârșitul Războiului Rece. Am fost în negare cu privire la aceasta, dar suntem în această afacere pentru termen lung. Ar fi bine să ne obișnuim și să învățăm cum să o facem—pentru că aproape sigur va exista o dată viitoare.

mai multe povești

criticii construirii națiunii subliniază că străinii nu pot construi niciodată națiuni, dacă asta înseamnă crearea sau repararea tuturor legăturilor culturale, sociale și istorice care leagă oamenii ca națiune. Ceea ce vorbim cu adevărat este construirea statului-adică crearea sau consolidarea unor instituții guvernamentale precum armate, forțe de poliție, sisteme judiciare, bănci centrale, agenții de colectare a impozitelor, sisteme de sănătate și educație și altele asemenea.

acest proces are două faze foarte separate, ambele critice. Primul implică stabilizarea țării, oferirea de asistență umanitară și ajutor în caz de dezastru, reconstruirea infrastructurii și pornirea economiei. A doua fază începe după ce stabilitatea a fost atinsă și constă în crearea unor instituții politice și economice autosusținute, care vor permite în cele din urmă o guvernare democratică competentă și o creștere economică.

prima dintre aceste faze este bine înțeleasă și, deși dificilă, se află în capacitatea atât a Statelor Unite, cât și a comunității internaționale mai largi. (Agenția Statelor Unite pentru Dezvoltare Internațională are un record foarte spotty în promovarea creșterii economice pe termen lung, dar este de fapt destul de bun la furnizarea de asistență umanitară.) A doua fază, trecerea la dezvoltarea auto-susținută, este mult mai dificilă; și este și mai importantă pe termen lung. Cuvântul cheie este „auto-susținere”: dacă puterile exterioare nu sunt capabile să lase în urmă instituții de stat indigene stabile, legitime, relativ necorupte, nu au nicio speranță de ieșire grațioasă.

ce lecții pe termen lung putem trage din experiența americană de până acum în reconstrucția Irakului? Administrația Bush a fost puternic criticată pentru eșecul său de a planifica în mod adecvat perioada postbelică; dar trebuie să ne amintim că construirea națiunii este inerent dificilă. Dacă apare o problemă neașteptată, asta nu înseamnă neapărat că a existat un eșec de planificare, deoarece nu este posibil să se anticipeze fiecare urgență.

oficialii administrației susțin că au făcut o planificare considerabilă pentru care nu primesc credit, deoarece a avut de-a face cu situații neprevăzute care nu au apărut niciodată. Armele chimice și biologice, precum și sabotajul și incendiile din câmpul petrolier, au fost mult discutate înainte de război. Dar irakienii evident nu aveau astfel de arme; și, în mare parte pentru că țara era ocupată atât de repede (rezultatul unui plan de război care punea accentul pe ușurință și viteză asupra numărului și redundanței), câmpurile petroliere nu au fost sabotate. Înainte de război, aproximativ 60% din populația irakiană trăia din alimente donate de Programul Alimentar Mondial al ONU, iar administrația a lucrat în liniște cu acea agenție pentru a se asigura că alimentele vor curge către întreaga populație irakiană în timpul războiului. Au fost făcute planuri ample pentru a face față unei crize umanitare majore sau a refugiaților, precum cea care a urmat războiului din Golf din 1991—dar nu a apărut niciuna.

pentru ce, atunci, administrația poate fi trasă la răspundere pe bună dreptate? De departe, cea mai importantă supraveghere a fost eșecul său de a elabora planuri de urgență împotriva posibilității ca statul irakian să se prăbușească aproape complet. Administrația spera să decapiteze conducerea Baathistă a țării și să permită noilor lideri să preia rapid. În schimb, a existat o defalcare severă a ordinii, pe măsură ce armata s-a topit, poliția a încetat să patruleze pe străzi, iar ministerele guvernamentale au încetat să funcționeze. Consecințele acestei tulburări au fost semnificative: infrastructura fizică a Guvernului a dispărut, deoarece ministerele au fost dezbrăcate de uși, toalete și cabluri și apoi incendiate; căutarea armelor de distrugere în masă a fost compromisă de jefuirea locurilor de arme; iar prima impresie a multor Irakieni despre „eliberarea” lor a fost una de crimă și haos.

au existat precedente pentru ceea ce s—a întâmplat în Irak-cel mai evident după intervenția SUA în Panama în 1989, când Zile de jafuri și dezordine au dus la daune în valoare de miliarde de dolari. Ar fi putut administrația Bush, cu o mai bună previziune, să se protejeze împotriva posibilității unui haos pe scară largă în Irak?

poate. O consecință a deciziei de a invada țara cu o forță foarte mică—aproximativ 150.000 de oameni—a fost că, după operațiuni majore de luptă, pur și simplu nu erau suficienți soldați pentru a se răspândi în toată țara. Inundarea zonei cu forțe ar fi ajutat. Dar trupele de luptă sunt notorii nepregătite pentru a face față tulburărilor civile și funcțiilor poliției și adesea înrăutățesc lucrurile prin utilizarea forței cu mâna grea. Statele Unite nu mențin o forță națională de poliție pentru utilizare în astfel de situații; singura opțiune ar fi fost să aducă forțe de menținere a păcii sau de jandarmerie, cum ar fi carabinieri italieni, pacificatori canadieni, sau Guardia Civilă spaniolă.

dar înainte de a presupune că o abordare multilaterală ar fi împiedicat Jafurile în Irak, ar trebui să ne amintim că misiunile multilaterale anterioare, de desfășurare a forțelor de poliție în Haiti, Somalia, Bosnia și Kosovo, erau slab organizate și aveau personal insuficient și, în majoritatea cazurilor, au ajuns prea târziu pentru a-și îndeplini funcțiile atunci când erau cele mai necesare. Nu este probabil ca o forță de poliție internațională cu mișcare lentă să fi făcut o mare diferență. Italienii au trimis în cele din urmă carabinierii în Irak, dar au ajuns mult timp după ce jafurile au încetinit.

implicarea Americii în construirea națiunii în ultimii cincisprezece ani a dat unele cunoștințe semnificative despre organizarea sarcinii, după cum demonstrează un studiu recent realizat de RAND Corporation. Dar administrația Bush nu a reușit să se bazeze pe aceste cunoștințe instituționale. Cele mai grave greșeli de planificare ale sale au fost să înființeze organizația de reconstrucție postbelică în ultimul moment, să-i înzestreze cu autoritate insuficientă și să o pună sub controlul general al Pentagonului, care nu avea capacitatea de a face treaba în mod corespunzător. Rezultatul a fost o organizație care, în loc să lovească terenul alergând după sfârșitul luptei majore, a irosit săptămâni și luni prețioase construindu-și propriile capacități.

cândva în August 2002 președintele Bush a semnat ordinul executiv care a pus în tren planificarea militară finală pentru război, iar forțele americane au început să se desfășoare în Golful Persic spre sfârșitul anului. Dar abia pe 20 ianuarie a anului trecut a fost Jay Garner, un general-locotenent în rezervă, numit pentru a coordona noul birou de reconstrucție și asistență umanitară. El a avut mai puțin de două luni pentru a strânge eforturile de planificare ale diferitelor agenții americane înainte ca ORHA să fie mutat în Kuweit, pe 17 martie, la începutul războiului. ORHA a trecut de la un personal de șase și un birou fără telefon în Pentagon la sfârșitul lunii ianuarie la o organizație cu un personal de 700 doar trei luni mai târziu—o ispravă impresionantă de creație instituțională după orice standard. Cu toate acestea, din moment ce Departamentul de Stat, USAID, CIA și Colegiul de război al Armatei au pregătit planuri extinse pentru perioada postbelică, rămâne întrebarea De ce administrația nu a căutat să-și integreze recomandările într-un proces coordonat de îndată ce a început planificarea războiului (vezi „orb în Bagdad”, în acest număr).

a existat, în plus, o problemă serioasă de autoritate. Garner, care a condus eforturile de ajutor umanitar în Kurdistan după Războiul din Golf, a fost un fost general de trei stele și, prin urmare, nu a fost în măsură să dea ordine comandantului CENTCOM de patru stele Tommy Franks. Garner a fost succedat la mijlocul lunii mai de ambasadorul L. Paul Bremer, un ofițer foarte înalt al serviciilor externe și expert în contraterorism care conduce acum Autoritatea Provizorie a Coaliției, succesorul ORHA. Bremer era mult mai vizibil și bine cunoscut în Washington—un insider care putea comanda mult mai multă autoritate decât Garner.

percepția publică nefericită este că Garner a fost înlocuit pentru că a prezidat un efort de reconstrucție haotic și dezorganizat. De fapt, a făcut o treabă uimitoare în aceste circumstanțe. Fusese planul administrației Bush de-a lungul timpului să-l înlocuiască pe Garner cu un administrator mai distins și mai vizibil; deci, de ce Bremer, sau cineva de statura sa, nu a fost în loc înainte de începutul războiului?

administrația a susținut că nu ar fi putut începe planificarea coordonată postbelică în toamna anului 2002, deoarece încă căuta aprobarea comunității internaționale pentru război. Acest argument este necinstit: președintele a semnalat în mod clar că va continua cu sau fără aprobarea comunității internaționale și nu a așteptat Națiunile Unite înainte de a desfășura forțe militare în golf—o desfășurare care, la fel ca programele feroviare ale lui Von Moltke din iulie 1914, nu a putut fi ușor inversată. În realitate, planificarea târzie și comanda slabă au fost înrădăcinate într-o serie de bătălii inter-agenții care au avut loc în toamna anului 2002.

prima fază de construire a națiunii-reconstrucție post—conflict-este extrem de dificil de implementat, deoarece capacitățile necesare sunt larg răspândite între o serie de agenții guvernamentale și civile. Exercițiile anterioare de construire a națiunii au suferit de o coordonare slabă, atât în cadrul Guvernului SUA, cât și în cadrul comunității internaționale mai largi. În Bosnia, De exemplu, acordurile de la Dayton au dat autoritate militară NATO, în timp ce autoritatea civilă a fost împărțită între Biroul Înaltului Reprezentant, Organizația pentru securitate și Cooperare în Europa, Înaltul Comisar al Națiunilor Unite pentru Refugiați, Banca Mondială, Fondul Monetar Internațional și Tribunalul Penal Internațional pentru fosta Iugoslavie. Unele funcții, inclusiv crearea unei forțe de poliție internaționale, au căzut prin fisuri. În S. U. A. guvernul Armata s-a ciocnit cu agențiile civile pentru rolul său în misiuni de necombatere, cum ar fi demobilizarea și poliția.

oficialii americani implicați au învățat câteva lecții importante în anii 1990, pe care administrația Clinton le-a codificat în Directiva 56 a deciziei prezidențiale, în mai 1997. PDD 56 a stabilit un cadru inter-agenții pentru coordonarea răspunsului SUA la urgențele post-conflict și a fost utilizat în timpul reconstrucției Kosovo după intervenția NATO din 1999 acolo. Datorită în parte SUA mai bune. coordonarea, efortul de construire a națiunii în Kosovo a fost mult mai bine organizat la nivel internațional decât cel din Bosnia, cu o mai mare unitate de comandă și certuri inter-agenții considerabil mai liniștite.

la începutul administrației Bush, s-au făcut eforturi pentru a înlocui PDD 56 cu o nouă directivă care ar fi pus personalul Consiliului Național de securitate al Casei Albe responsabil de coordonarea oricăror activități de construire a națiunii. Din toate punctele de vedere, aceasta a fost o idee sensibilă, dar președintele nu a semnat niciodată proiectul, aparent din cauza obiecțiilor persistente din partea Departamentului Apărării. Apoi a venit 11 septembrie, războiul afgan și efortul de reconstrucție care a urmat. Administrația Bush încă nu avea un cadru de politică convenit pentru construirea națiunii și mulți oficiali au considerat efortul de reconstrucție din Afganistan ca un fiasco.

acesta a fost contextul în care Pentagonul a prezentat, la scurt timp după adoptarea Rezoluției 1441 a Consiliului de securitate al ONU, în noiembrie 2002, „marea sa idee” că toată planificarea postbelică ar trebui centralizată sub propriul său control. Întârzierea numirii unui coordonator de reconstrucție s-a datorat luptei mari care a rezultat din ideea mare.

Secretarul Apărării Donald Rumsfeld a avut câteva motive serioase pentru a dori să păstreze controlul asupra efortului de reconstrucție. Exercițiile anterioare de construire a națiunii au avut întotdeauna două lanțuri de comandă, una care se ocupa de securitatea militară și cealaltă—prin ambasadorul local și Departamentul de stat—cu afacerile civile. În opinia lui Rumsfeld, această autoritate divizată a legat forțele SUA, deoarece lanțul civil de comandă nu a putut niciodată să cadă de acord asupra unei strategii de ieșire și a cerut în mod constant armatei să facă lucruri pentru care nu a fost pregătită, cum ar fi munca poliției. Această problemă, potrivit lui Rumsfeld, a fost deosebit de acută în Bosnia, unde SUA. forțele erau încă desfășurate la șapte ani de la semnarea Acordurilor de la Dayton și apăruse în Afganistan după ce Statele Unite i-au înlăturat pe talibani.

între timp, Pentagonul se lupta de luni de zile cu Departamentul de stat și comunitatea de informații pentru rolul lui Ahmed Chalabi și al Congresului Național irakian. La extreme au fost cei din Pentagon care credeau că democratizarea Irakului ar putea fi delegată în întregime lui Chalabi și cei din Departamentul de stat și comunitatea de informații care l-au considerat nepotrivit pentru orice rol în Irakul postbelic.

până la sfârșitul lunii decembrie a anului 2002, Rumsfeld, luptătorul birocratic desăvârșit, a prevalat. Președintele Bush a fost de acord să dea controlul Pentagonului, deoarece ideea unei comenzi unificate i-a atras atenția. Dar această strategie a avut dezavantaje distincte: Pentagonul, care nu avea cunoștințele instituționale sau capacitatea de a face multe dintre lucrurile care trebuie făcute în reconstrucție, nu s-a îndreptat spre locurile potrivite. Departamentul Apărării nu are nicio expertiză specială în scrierea constituțiilor sau în producerea de programe TV atractive pentru a concura cu Al-Jazeera și al-Arabiya pentru inimile și mințile spectatorilor arabi. Nu are relații bune cu ONG-urile internaționale care furnizează servicii umanitare și nici nu are o modalitate de coordonare a activităților cu ONU și alte instituții multilaterale.

odată ce a devenit clar că reconstrucția Irakului va fi mult mai costisitoare și mai lungă decât se aștepta, au existat apeluri imediate în Congres pentru ajutor internațional. Dar, deși un astfel de ajutor ar fi salutat de contribuabilii americani, comunitatea internațională nu este mai bine coordonată pentru construirea națiunii decât guvernul SUA.

pentru început, nu există nicio autoritate centrală în cadrul comunității internaționale care să conducă eforturile de construire a națiunii. Oricât de mult ar dori alte țări să acorde această responsabilitate Organizației Națiunilor Unite, aceasta nu este o soluție practică. ONU nu are expertiza sau resursele, umane sau de altă natură, pentru a desfășura programe de construire a națiunii în mod autoritar. Pentru acestea depinde de finanțatorii grei—și anume, Statele Unite, Uniunea Europeană și, într-o măsură mai mică, Japonia.

mai mult, nimeni nu a rezolvat problema mai gravă a modului de implementare a celei de-a doua faze a construirii națiunii—tranziția către instituții indigene care se susțin singure. După cum a spus în mod memorabil expertul în drepturile omului Michael Ignatieff, în timp ce mantra comunității internaționale este „consolidarea capacităților”, realitatea este adesea „sugerea capacității”, în timp ce agențiile internaționale, contractorii și ONG-urile bine dotate sosesc cu telefoanele mobile, laptopurile și salariile din prima lume. Într-un articol recent din Journal of Democracy, Gerald Knaus și Felix Martin susțin că Bosnia la șapte ani după acordurile de la Dayton a devenit un „Raj European”, în care Înaltul Reprezentant acționează ca un vicerege care prezidează o dependență colonială care este fără democrație sau autoguvernare. Nici acolo, nici în Kosovo nu este evidentă o strategie de ieșire, deoarece plecarea comunității internaționale ar lăsa ambele locuri cu problemele politice greu de rezolvat care au dus la intervenție în primul rând.

nimic din toate acestea nu înseamnă că Statele Unite ar trebui să excludă comunitatea internațională de la viitoarele exerciții de construire a națiunii. Multilateralismul înseamnă diferența dintre cele 70 de miliarde de dolari contribuite de puterile străine pentru a plăti Războiul din Golf și cele 13 miliarde de dolari pe care le-au promis pentru reconstrucție de această dată. Comunitatea internațională poate furniza forțe de poliție, ingineri de apă, experți în îndepărtarea minelor terestre și alte resurse pe care Statele Unite nu le pot oferi adesea rapid. Ceea ce este necesar este un permanent SUA. biroul guvernamental de a coopera cu această comunitate, cu un ochi la timpii lungi de plumb, care sunt inevitabile.

experiența administrației Bush în Irak nu dă noi lecții despre construirea națiunii, ci, mai degrabă, întărește unele vechi care au fost uitate. Primul este că construirea națiunii este o întreprindere dificilă, pe termen lung, cu costuri ridicate în forță de muncă, vieți și resurse. Locurile în care a avut cel mai mare succes—Germania, Japonia și Filipine—sunt cele în care forțele SUA au rămas de generații. Nu ar trebui să ne implicăm pentru început dacă nu suntem dispuși să plătim aceste costuri ridicate.

acestea fiind spuse, acum suntem pe deplin angajați în Afganistan și Irak și este probabil să ne asumăm alte angajamente de construire a națiunii în viitor, pur și simplu pentru că problema statului eșuat este una pe care nu o putem ignora în siguranță. Prin urmare, este de datoria noastră să tragem câteva învățăminte din experiența noastră recentă.

problemele cu care s-a confruntat Administrația în Irak nu au fost atât rezultatele unor judecăți greșite specifice, cât produsele secundare previzibile ale structurii instituționale slab gândite a administrației. Fixarea acestei structuri ar implica cel puțin patru lucruri.

în primul rând, Statele Unite trebuie să creeze o autoritate centrală, susținută de un personal permanent, pentru a gestiona activitățile continue și viitoare de construire a națiunii. O posibilitate, recomandată de Comisia pentru reconstrucția Post-conflict a Centrului pentru Studii Strategice și internaționale, este numirea unui director de reconstrucție. Directorul ar putea fi localizat în oricare dintre mai multe locuri din guvern, deși Casa Albă ar fi cea mai logică, având în vedere relațiile delicate dintre agenții implicate. (Recunoscând că a fost o greșeală să acorde Pentagonului primatul asupra reconstrucției Irakului, personalul Casei Albe s-a mutat pentru a prelua această autoritate în octombrie 2003.) Biroul directorului ar servi drept fond de memorie instituțională, astfel încât să nu trebuiască să alergăm mereu în jurul nostru învățându-ne ceea ce știam deja.

în al doilea rând, acest birou de coordonare trebuie să fie înzestrat cu suficientă autoritate pentru a aduce agențiile de război ale Guvernului sub control atunci când apare o criză. Asta înseamnă că un echivalent civil al comandantului CENTCOM ar trebui să fie numit pentru a se ocupa de planificarea civilă postbelică, coincident cu și la egalitate cu planificarea militară.

în al treilea rând, orice organizație permanentă dedicată construirii națiunii ar trebui să mențină legături cu agenții similare din alte țări. Deși comunitatea internațională-prin eforturile din Somalia, Bosnia și Timorul de Est—a devenit mai bună la construirea națiunii, ea, de asemenea, nu are mijloacele de conservare a memoriei instituționale și ar putea folosi ajutorul American.

în cele din urmă, efortul de reconstrucție trebuie să rămână sub control civil clar pe măsură ce trece de la prima etapă, stabilizând regiunea, la a doua etapă, creând instituții auto-susținute care vor permite în cele din urmă Statelor Unite o ieșire grațioasă. Deciziile cu privire la cât de repede să predăm Autoritatea actorilor locali, care ar trebui să fie secvența reformei politice și când și cum să reducem nivelurile de ajutor și prezența într-o țară nu pot fi lăsate Departamentului Apărării, care va fi întotdeauna părtinitor în favoarea unei ieșiri rapide.

această prejudecată va avea o importanță deosebită pe măsură ce reconstrucția Irakului progresează. Donald Rumsfeld a articulat o strategie de construire a națiunii „lite”, care implică o tranziție rapidă la controlul local și o politică dură de dragoste care îi lasă pe localnici să-și găsească propriul drum spre o bună guvernare și democrație. Aceasta este o abordare dubioasă, cel puțin dacă cineva îi pasă de rezultatul final. Noul guvern irakian va fi slab din punct de vedere administrativ și nu va fi considerat de cetățenii săi ca fiind pe deplin legitim. Acesta va fi afectat de corupție și gestionare defectuoasă și va fi afectat de dezacorduri interne—martor al luptei dintre membrii șiiți ai Consiliului de guvernare irakian și membrii non-șiați cu privire la modul de elaborare a unei noi constituții. Construirea națiunii necesită mult mai mult decât instruirea forțelor de poliție și militare pentru a prelua din Statele Unite: dacă astfel de forțe nu sunt încorporate într-un cadru puternic de partide politice, un sistem judiciar, o administrație civilă și un stat de drept, ele vor deveni simple pioni în lupta internă pentru putere. Construirea națiunii „lite” riscă să fie folosită ca o justificare intelectuală pentru a ieși, indiferent de mizeria pe care o lăsăm în urmă.

un birou permanent al Guvernului SUA pentru a gestiona construirea națiunii va fi o vânzare greu din punct de vedere politic, deoarece suntem încă nereconciliați cu ideea că suntem în afacerea de construire a națiunii pe termen lung. Cu toate acestea, relațiile internaționale nu mai sunt doar un joc jucat între marile puteri, ci unul în care ceea ce se întâmplă în țările mai mici poate avea un efect imens asupra restului lumii. „Imperiul” nostru poate fi unul tranzitoriu bazat pe democrație și drepturile omului, dar interesele noastre dictează să învățăm cum să-i învățăm mai bine pe alți oameni să se guverneze singuri.