Nationsbyggande 101

”jag tror inte att våra trupper borde användas för vad som kallas nationsbyggande. Jag tror att våra trupper borde användas för att slåss och vinna krig.”

”vi träffas här under en avgörande period i vår nations och den civiliserade världens historia. En del av den historien skrevs av andra; resten kommer att skrivas av oss … Återuppbyggnaden av Irak kommer att kräva ett bestående engagemang från många nationer, inklusive våra egna: Vi kommer att stanna kvar i Irak så länge det behövs, och inte en dag mer.”(kursiv tillagd)

—George W. Bush, 26 februari 2003

omvandlingen av George W. Bush från en presidentkandidat som motsätter sig nationsbyggande till en President som är engagerad i att skriva historien om en hel orolig del av världen är en av de mest dramatiska illustrationerna vi har om hur terrorattackerna den 11 September förändrade amerikansk politik. Under Bushs ordförandeskap har Usa tagit ansvar för stabiliteten och den politiska utvecklingen i två muslimska länder—Afghanistan och Irak. Mycket rider nu på vår förmåga att inte bara vinna krig utan att hjälpa till att skapa självförsörjande demokratiska politiska institutioner och robusta marknadsorienterade ekonomier, och inte bara i dessa två länder utan i hela Mellanöstern.

faktum är att de främsta hoten mot oss och världsordningen kommer idag från svaga, kollapsade eller misslyckade stater. Svaga eller frånvarande statliga institutioner i utvecklingsländer utgör tråden som förbinder terrorism, flyktingar, AIDS och global fattigdom. Före 9/11 kände Usa att det säkert kunde ignorera kaos på en avlägsen plats som Afghanistan; men skärningspunkten mellan religiös terrorism och massförstörelsevapen har inneburit att tidigare perifera områden nu är av central betydelse.

konservativa godkände aldrig de så kallade ”humanitära interventionerna” som genomfördes under 1990-talet, inklusive de i Somalia, Haiti, Bosnien, Kosovo och Östtimor. Liberaler, för sin del, förblir inte övertygade av Bush-administrationens motivering för dess invasion av Irak. Men oavsett om det gäller mänskliga rättigheter eller säkerhet har USA gjort mycket ingripande under de senaste femton åren och har tagit ungefär ett nytt nationbyggande åtagande vartannat år sedan slutet av det kalla kriget. Vi har varit i förnekelse om det, men vi är i den här branschen under lång tid. Vi skulle bättre vänja oss vid det och lära oss hur man gör det—för det kommer nästan säkert att bli nästa gång.

fler berättelser

kritiker av nationbyggande påpekar att utomstående aldrig kan bygga nationer, om det innebär att skapa eller reparera alla kulturella, sociala och historiska band som binder människor samman som nation. Det vi verkligen talar om är statsbyggande-det vill säga att skapa eller stärka sådana statliga institutioner som härar, polisstyrkor, rättsväsende, centralbanker, skatteindrivningsbyråer, hälso—och utbildningssystem och liknande.

denna process har två mycket separata faser, båda kritiska. Den första handlar om att stabilisera landet, erbjuda humanitärt bistånd och katastrofhjälp, bygga om infrastrukturen och starta ekonomin. Den andra fasen börjar efter att stabiliteten har uppnåtts och består av att skapa självförsörjande politiska och ekonomiska institutioner som i slutändan kommer att möjliggöra Kompetent demokratisk styrning och ekonomisk tillväxt.

den första av dessa faser är väl förstådd, och även om den är svår, ligger den inom förmågan hos både USA och det bredare internationella samfundet. (Förenta staternas byrå för internationell utveckling har en mycket spottig rekord för att främja långsiktig ekonomisk tillväxt men är faktiskt ganska bra på att leverera humanitärt bistånd.) Den andra fasen, övergången till självbärande utveckling, är mycket mer utmanande; och det är ännu viktigare på lång sikt. Nyckelordet är ”självbärande”: om inte externa makter kan lämna stabila, legitima, relativt okorrupta inhemska statliga institutioner, har de inget hopp om en graciös utgång.

vilka långsiktiga lärdomar kan vi dra av den amerikanska erfarenheten hittills i återuppbyggnaden av Irak? Bush-administrationen har kritiserats hårt för att den inte har planerat tillräckligt för efterkrigstiden; men vi måste komma ihåg att nationsbyggande i sig är svårt. Om ett oväntat problem uppstår betyder det inte nödvändigtvis att det fanns ett planeringsfel, eftersom det inte är möjligt att förutse varje beredskap.

Administrationstjänstemän hävdar att de gjorde betydande planering för vilka de inte får kredit, eftersom det hade att göra med oförutsedda händelser som aldrig uppstod. Kemiska och biologiska vapen, och även oljefältsabotage och bränder, diskuterades mycket före kriget. Men Irakierna hade uppenbarligen inga sådana vapen; och till stor del för att landet ockuperades så snabbt (resultatet av en krigsplan som betonade lätthet och hastighet över antal och redundans) saboterades inte oljefälten. Före kriget levde cirka 60 procent av den irakiska befolkningen på mat som donerats av FN: s livsmedelsprogram, och administrationen arbetade tyst med den byrån för att säkerställa att mat skulle flöda till hela den irakiska befolkningen under kriget. Omfattande planer gjordes för att hantera en stor humanitär eller flyktingkris som den som följde Gulfkriget 1991—men ingen uppstod.

för vad kan då administrationen med rätta hållas ansvarig? Den överlägset viktigaste övervakningen var dess misslyckande med att utveckla beredskapsplaner mot möjligheten att den irakiska staten nästan helt skulle kollapsa. Administrationen hoppades att halshugga landets Baathistiska ledarskap och låta nya ledare ta över snabbt. I stället uppstod en allvarlig ordning, när militären smälte bort, polisen slutade patrullera gatorna och regeringsministerierna slutade fungera. Konsekvenserna av denna sjukdom var signifikanta: regeringens fysiska infrastruktur försvann, eftersom ministerierna avlägsnades från dörrar, toaletter och ledningar och sedan brändes; sökandet efter massförstörelsevapen komprometterades av plundring av vapenplatser; och många irakiers första intryck av deras ”befrielse” var ett av brott och kaos.

det fanns prejudikat för vad som hände i Irak—uppenbarligen efterdyningarna av USA: s ingripande i Panama 1989, när dagar av plundring och oordning resulterade i miljarder dollar skada. Kunde Bush-administrationen, med bättre framsynthet, ha säkrat sig mot möjligheten till storskaligt kaos i Irak?

kanske. En konsekvens av beslutet att invadera landet med en mycket liten styrka—cirka 150 000 starka—var att efter stora stridsoperationer fanns det helt enkelt inte tillräckligt med soldater för att sprida sig runt om i landet. Översvämning av zonen med styrkor skulle ha hjälpt. Men stridsstyrkor är notoriskt oförberedda att hantera civila störningar och polisfunktioner, och gör ofta saker värre genom Hårdhänt användning av våld. USA upprätthåller inte en nationell polisstyrka för användning i sådana situationer; det enda alternativet skulle ha varit att ta in efterföljande fredsbevarande eller konstabulära styrkor som italienska carabinieri, kanadensiska fredsbevarare eller spanska Guardia Civil.

men innan vi antar att en multilateral strategi skulle ha förhindrat plundring i Irak, bör vi komma ihåg att tidigare multilaterala uppdrag, att utplacera polisstyrkor i Haiti, Somalia, Bosnien Och Kosovo, var dåligt organiserade och underbemannade, och i de flesta fall kom för sent för att utföra sina uppgifter när de behövdes mest. Det är inte troligt att en långsam internationell polisstyrka skulle ha gjort stor skillnad. Italienarna skickade så småningom carabinieri till Irak, men de anlände långt efter att plundringen hade avtagit.

Amerikas engagemang i nationsbyggande under de senaste femton åren har gett viss betydande kunskap om att organisera för uppgiften, vilket en ny studie av RAND Corporation visar. Men Bush-administrationen misslyckades med att dra nytta av denna institutionella kunskap. Dess allvarligaste planeringsfel var att inrätta sin återuppbyggnadsorganisation efter kriget i sista minuten, att förse den med otillräcklig auktoritet och att sätta den under den övergripande kontrollen av Pentagon, som inte hade kapacitet att göra jobbet ordentligt. Resultatet var en organisation som istället för att slå marken igång efter slutet av stora strider, slösade bort dyrbara veckor och månader med att bygga sina egna förmågor.

någon gång i augusti 2002 president Bush undertecknade verkställande order som satte i tåg slutlig militär planering för kriget, och amerikanska styrkor började distribuera till Persiska Viken mot slutet av året. Men inte förrän den 20 januari förra året utsågs Jay Garner, en pensionerad generallöjtnant, för att samordna det nya kontoret för återuppbyggnad och humanitärt bistånd. Han hade mindre än två månader på sig att samla planeringsinsatserna från olika amerikanska byråer innan ORHA flyttades till Kuwait den 17 mars i början av kriget. ORHA gick från en personal på sex och ett telefonlöst kontor i Pentagon i slutet av januari till en organisation med en personal på 700 bara tre månader senare—en imponerande prestation av institutionell skapande av någon standard. Men eftersom Utrikesdepartementet, USAID, CIA och Army War College hade utarbetat omfattande planer för efterkrigstiden, kvarstår frågan varför administrationen inte försökte integrera sina rekommendationer i en samordnad process så snart krigsplaneringen började (se ”Blind in i Bagdad” i det här numret).

det fanns dessutom ett allvarligt problem med auktoritet. Garner, som hade lett humanitära hjälpinsatser i Kurdistan efter Gulfkriget, var en före detta trestjärnig general och därmed inte i stånd att ge order till den fyrstjärniga CENTCOM-befälhavaren Tommy Franks. Garner efterträddes i mitten av maj av ambassadör L. Paul Bremer, en mycket senior utrikestjänsteman och kontraterrorismsexpert som nu leder koalitionens provisoriska myndighet, efterträdaren till ORHA. Bremer var mycket mer synlig och välkänd tillbaka i Washington—en insider som kunde beordra mycket mer auktoritet än Garner kunde.

den olyckliga offentliga uppfattningen är att Garner ersattes för att ha presiderat över en kaotisk och oorganiserad återuppbyggnadsinsats. I själva verket gjorde han ett fantastiskt jobb under omständigheterna. Det hade varit Bush-administrationens plan hela tiden att ersätta Garner med en mer framstående och synlig administratör; så varför var inte Bremer, eller någon av hans resning, på plats före krigets början?

administrationen har hävdat att den inte kunde ha börjat samordnad efterkrigsplanering hösten 2002, eftersom den fortfarande sökte det internationella samfundets godkännande för kriget. Detta argument är oärligt: presidenten signalerade tydligt att han skulle fortsätta med eller utan det internationella samfundets godkännande och inte vänta på FN innan de utplacerade militära styrkor till viken—en utplacering som, precis som Von Moltkes järnvägsscheman i juli 1914, inte lätt kunde vändas. I verkligheten var den sena planeringen och det svaga kommandot rotat i en serie interagency-strider som ägde rum hösten 2002.

den första fasen av nationsbyggande-återuppbyggnad efter konflikten—är extremt svår att genomföra, eftersom de nödvändiga kapaciteterna är brett spridda bland en mängd regeringar och civila organ. Tidigare nationsbyggande övningar led av dålig samordning, både inom den amerikanska regeringen och inom det bredare internationella samfundet. I Bosnien gav till exempel Dayton-avtalen militär auktoritet till NATO, medan den civila myndigheten delades mellan den höga representantens Kontor, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, FN: s flyktingkommissarie, Världsbanken, Internationella valutafonden och Internationella krigsförbrytartribunalen för F.D. Jugoslavien. Vissa funktioner, inklusive skapandet av en internationell polisstyrka, föll genom sprickorna. Inom USA. regeringen militären kolliderade med civila myndigheter över sin roll i icke-stridsuppdrag som demobilisering och polisarbete.

de inblandade amerikanska tjänstemännen lärde sig några viktiga lektioner under 1990-talet, som Clinton-administrationen kodifierade i Presidentbeslutsdirektivet 56, i maj 1997. PDD 56 inrättade ett interagency-ramverk för att samordna USA: s svar på nödsituationer efter konflikten och användes under återuppbyggnaden av Kosovo efter 1999 NATO-ingripande där. Delvis på grund av det bättre USA. samordning, den nationsbyggande ansträngningen i Kosovo var mycket bättre organiserad på internationell nivå än den i Bosnien, med större enhet av befäl och betydligt tystare Interagency-skabb.

i början av Bush-administrationen gjordes ansträngningar för att ersätta PDD 56 med ett nytt direktiv som skulle ha satt Vita Husets nationella Säkerhetsrådspersonal som ansvarar för att samordna alla nationsbyggande aktiviteter. Av alla konton var detta en förnuftig tanke, men presidenten undertecknade aldrig utkastet, tydligen på grund av ihållande invändningar från Försvarsdepartementet. Sedan kom den 11 September, afghanska kriget och den efterföljande återuppbyggnadsinsatsen. Bush-administrationen hade fortfarande ingen överenskommen politisk ram för nationsbyggande, och många tjänstemän betraktade återuppbyggnadsinsatsen i Afghanistan som ett fiasko.

detta var bakgrunden mot vilken Pentagon lade fram, kort efter passage av FN: s säkerhetsråds Resolution 1441, i November 2002, sin ”stora ide” att all planering efter kriget skulle centraliseras under egen kontroll. Förseningen i utnämningen av en rekonstruktionskoordinator berodde på den stora kampen som följde av den stora tanken.

försvarsminister Donald Rumsfeld hade några allvarliga skäl för att vilja behålla kontrollen över återuppbyggnadsinsatsen. Tidigare nationsbyggande övningar hade alltid haft två kommandokedjor, en som handlade om militär säkerhet och den andra—genom den lokala ambassadören och Utrikesdepartementet—med civila angelägenheter. Enligt Rumsfelds uppfattning Band denna splittrade myndighet amerikanska styrkor, eftersom den civila kommandokedjan aldrig kunde komma överens om en exitstrategi och ständigt uppmanade militären att göra saker som den inte var beredd på, till exempel polisarbete. Detta problem, enligt Rumsfeld, var särskilt akut i Bosnien, där USA. styrkor utplacerades fortfarande sju år efter undertecknandet av Dayton-avtalen, och det hade dykt upp i Afghanistan efter att USA avsatte talibanerna.

under tiden hade Pentagon kämpat i månader med utrikesdepartementet och underrättelsetjänsten om rollen som Ahmed Chalabi och den irakiska nationella kongressen. I ytterligheterna var de i Pentagon som trodde att demokratiseringen av Irak kunde delegeras helt till Chalabi, och de i utrikesdepartementet och underrättelsetjänsten som tyckte att han var olämplig för någon roll i Irak efter kriget.

i slutet av December 2002 hade Rumsfeld, den fulländade byråkratiska infighteren, segrat. President Bush gick med på att ge Pentagon kontroll eftersom tanken på ett enhetligt kommando vädjade till honom. Men denna strategi hade tydliga nackdelar: Pentagon, som saknade den institutionella kunskapen eller förmågan att göra många av de saker som måste göras i återuppbyggnaden, vände sig inte till rätt platser. Försvarsdepartementet har ingen särskild expertis i att skriva konstitutioner eller att producera attraktiva TV-program för att konkurrera med al-Jazeera och al-Arabiya för hjärtan och sinnen Arabiska tittare. Det har inte goda förbindelser med de internationella icke-statliga organisationer som tillhandahåller humanitära tjänster, och det har inte heller ett sätt att samordna verksamheten med FN och andra multilaterala institutioner.

när det blev klart att återuppbyggnaden av Irak skulle bli mycket dyrare och längre än väntat, fanns det omedelbara samtal i kongressen för internationell hjälp. Men även om sådan hjälp skulle välkomnas av amerikanska skattebetalare, är det internationella samfundet inte bättre samordnat för nationsbyggande än den amerikanska regeringen.

till att börja med finns det ingen central myndighet inom det internationella samfundet för att leda nationsbyggande ansträngningar. Liksom andra länder skulle vilja ge detta ansvar till FN är det inte en praktisk lösning. FN har inte expertis eller resurser, mänskliga och på annat sätt, för att driva nationsbyggande program auktoritativt. För dessa beror det på de tunga finansiärerna—nämligen USA, Europeiska unionen och i mindre utsträckning Japan.

dessutom har ingen löst det allvarligare problemet med hur man genomför den andra fasen av nationbyggande-övergången till självbärande inhemska institutioner. Som Människorättsexperten Michael Ignatieff memorably uttryckte det, medan det internationella samfundets mantra är ”kapacitetsuppbyggnad”, är verkligheten ofta ”kapacitetsuppsugning”, liksom välutrustade internationella byråer, entreprenörer och icke-statliga organisationer anländer med sina mobiltelefoner, bärbara datorer och första världslöner. I en ny artikel i Journal of Democracy, Gerald Knaus och Felix Martin hävdar att Bosnien sju år efter Dayton-avtalen har blivit en ”europeisk Raj”, där den höga representanten fungerar som en viceroy som presiderar över ett kolonialt beroende som är utan demokrati eller självstyre. Varken där eller i Kosovo är en exitstrategi uppenbar, eftersom det internationella samfundets avgång skulle lämna båda platserna med de otrevliga politiska problem som ledde till intervention i första hand.

inget av detta innebär att USA bör utesluta det internationella samfundet från framtida nationsbyggande övningar. Multilateralism betyder skillnaden mellan de 70 miljarder dollar som utländska makter bidrar med för att betala för Gulfkriget och de 13 miljarder dollar de har lovat för återuppbyggnad den här gången. Det internationella samfundet kan tillhandahålla constabulary forces, vatteningenjörer, experter på borttagning av landgruvor och andra resurser som USA ofta inte kan sätta in snabbt. Vad som behövs är ett stående USA. regeringskontor att samarbeta med denna gemenskap, med tanke på de långa ledtider som är oundvikliga.

Bushadministrationens erfarenhet i Irak lär inte nya lektioner om nationsbyggande utan förstärker snarare några gamla som har glömts bort. Den första är att nationsbyggande är ett svårt, långsiktigt företag med höga kostnader för arbetskraft, liv och resurser. De platser där det har varit mest framgångsrika—Tyskland, Japan och Filippinerna—är de där amerikanska styrkor har varit kvar i generationer. Vi bör inte engagera oss till att börja med om vi inte är villiga att betala de höga kostnaderna.

med det sagt är vi nu helt engagerade i Afghanistan och Irak och kommer sannolikt att ta på sig andra nationsbyggande åtaganden i framtiden, helt enkelt för att det misslyckade statsproblemet är ett som vi inte säkert kan ignorera. Det anstår oss därför att dra några lärdomar från vår senaste erfarenhet.

de problem som administrationen mötte i Irak var inte så mycket resultatet av specifika felbedömningar som de förutsägbara biprodukterna från administrationens dåligt genomtänkta institutionella struktur. Att fixa den strukturen skulle innebära minst fyra saker.

för det första måste Usa skapa en central myndighet, med stöd av en fast personal, för att hantera pågående och framtida nationsbyggande aktiviteter. En möjlighet, som rekommenderas av kommissionen för återuppbyggnad efter konflikten av Center for Strategic and International Studies, är att utse en direktör för återuppbyggnad. Regissören kunde vara belägen på någon av ett antal platser i regeringen, även om Vita huset skulle vara det mest logiska, med tanke på de känsliga interagency-relationerna. (Erkänner att det hade varit ett misstag att bevilja Pentagon företräde framför återuppbyggnaden av Irak, flyttade Vita husets personal för att ta tillbaka den myndigheten i oktober 2003.) Direktörens kontor skulle fungera som en fond av institutionellt minne, så att vi inte skulle behöva ständigt springa runt och lära oss vad vi redan visste.

för det andra måste detta samordningskontor ha tillräcklig auktoritet för att få regeringens stridande organ under kontroll när en kris uppstår. Det betyder att en civil motsvarighet till CENTCOM-befälhavaren bör utses för att ta hand om civil planering efter kriget, sammanfaller med och i nivå med militär planering.

för det tredje bör varje stående organisation som ägnas åt nationsbyggande upprätthålla band med liknande byråer i andra länder. Även om det internationella samfundet har—genom insatser i Somalia, Bosnien Och Östtimor—blivit bättre på nationsbyggande, saknar det också medel för att bevara institutionellt minne och kan använda amerikansk hjälp.

slutligen måste återuppbyggnadsinsatsen förbli under tydlig civil kontroll när den rör sig från det första steget, stabiliserar regionen, till det andra steget och skapar självförsörjande institutioner som i slutändan kommer att tillåta Usa en graciös utgång. Beslut om hur snabbt man ska överlämna myndighet till lokala aktörer, vad sekvensen för politisk reform bör vara och när och hur man kan minska biståndsnivåerna och närvaron i ett land kan inte överlåtas till försvarsdepartementet, vilket alltid kommer att vara partiskt till förmån för en snabb utgång.

denna partiskhet kommer att vara av särskild betydelse när återuppbyggnaden av Irak fortskrider. Donald Rumsfeld har formulerat en strategi för nationsbyggande” lite”, med en snabb övergång till lokal kontroll och en tuff kärlekspolitik som lämnar lokalbefolkningen att hitta sin egen väg mot god regering och demokrati. Detta är ett tvivelaktigt tillvägagångssätt, åtminstone om man bryr sig om det slutliga resultatet. Den nya irakiska regeringen kommer att vara administrativt svag och inte betraktas av sina medborgare som helt legitim. Det kommer att plågas av korruption och misskötsel och splittras av interna meningsskiljaktigheter—bevittna kampen mellan det irakiska styrande rådets Shia och icke-Shia-medlemmar om hur man utarbetar en ny konstitution. Nationsbyggande kräver mycket mer än att utbilda polis och militära styrkor för att ta över från USA: om inte sådana styrkor är inbäddade i en stark ram av politiska partier, ett rättsväsende, en civil administration och en rättsstat, kommer de att bli bara bönder i den interna kampen om makten. Nationbyggande” lite ” riskerar att användas som en intellektuell motivering för att komma ut, oavsett röran vi lämnar bakom.

ett stående amerikanskt regeringskontor för att hantera nationsbyggande kommer att vara svårt att sälja politiskt, eftersom vi fortfarande inte är övertygade om att vi är i nationsbyggnadsverksamheten under lång tid. Internationella relationer är dock inte längre bara ett spel mellan stormakter utan ett där det som händer i mindre länder kan ha en enorm effekt på resten av världen. Vårt ”Imperium” kan vara en övergångsperiod som är grundad i demokrati och mänskliga rättigheter, men våra intressen dikterar att vi lär oss hur bättre att lära andra människor att styra sig själva.